財政收入進入“新常態(tài)” 地方保衛(wèi)“錢袋子”

　　地方財政的百日保衛(wèi)戰(zhàn)

　　地方財政似乎到了最焦慮的時刻。

　　一些城市的稅務(wù)局長正在忙于修改稅收任務(wù)的數(shù)字計算方法。他們不再以2013年為基數(shù)計算2014年的各月任務(wù)數(shù)，轉(zhuǎn)而以實際能完成的任務(wù)量作為最新計劃數(shù)，“我們每月打電話問一次各稅務(wù)分局，他們報上來多少就定多少計劃”，一位沿海省份的基層財政局長說。

　　還有不少省市的財政部門開始準備調(diào)整收入預(yù)算，等待提交給10月的當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯徸h。盡管這是一種常規(guī)的預(yù)算工作流程，但很快人們發(fā)現(xiàn)，以往大多數(shù)時候，人大調(diào)整財政預(yù)算都是要調(diào)增收入，“這次不少地方恐怕都會調(diào)減”，廣東省人大常委會一位人士表示。

　　焦慮的情緒同樣彌漫在最近一次由財政部相關(guān)司局召集的經(jīng)濟形勢座談會上。9月18日，包括廣東、江蘇、山東、上海等代表中國最發(fā)達地區(qū)的六個東部省市財政官員們，在這次小范圍的座談會上大倒苦水，在他們看來，財政收入未來可能會持續(xù)走低，“沒有更差，也不會更好”。

　　8月的財政數(shù)據(jù)是引發(fā)焦慮的導(dǎo)火索。財政部信息顯示，8月份全國財政收入同比僅增長6.1%，地方本級財政收入更是連續(xù)兩年同比增長降至個位數(shù)，2013年的數(shù)字是6.5%，2014年是6.6%。尤其是東部沿海，已難以維系去年同期財政收入“先企穩(wěn)、再回升”的局面。以廣東為例，今年1月份到7月份，月度累計財政收入增速呈逐月回落趨勢。

　　而另一項數(shù)據(jù)顯示，包括9月末在內(nèi)的未來100多天，預(yù)算支出任務(wù)還差6萬億。在中央預(yù)算內(nèi)投資和專項轉(zhuǎn)移支付任務(wù)已經(jīng)下達完畢的前提下，支出任務(wù)的主力顯然在地方政府，這意味著平均每個月地方財政支出要達到1.5萬億以上。而今年前8個月，還沒有一個月的支出達到1.5萬億—最高的是3月份，支出為1.3萬億。

　　收入持續(xù)下滑，支出仍在加碼。同往常一樣，地方財政被迫開始打一場保衛(wèi)戰(zhàn)，但這一次，不會再有四萬億。

　　保收入

　　完成今年的稅收任務(wù)，對王濤這個老稅務(wù)來說，是一個十足的挑戰(zhàn)。

　　王濤是東部沿海第二經(jīng)濟大省山東的一位地級市稅務(wù)局長，他感覺自己夾在市領(lǐng)導(dǎo)和各稅務(wù)分局下屬之間兩頭受氣，因為計劃趕不上變化。“下面的一個區(qū)分局，今年的稅收計劃一個月都沒有完成，其他分局也都沒有完成任務(wù)?！蓖鯘f，最后他們不得不改變稅收計劃數(shù)的計算方法，不再以2013年的任務(wù)完成數(shù)做基數(shù)，分解到2014年每個月，而是直接打電話問各個分局，“這個月可以完成多少稅收任務(wù)，就拿最新的任務(wù)數(shù)作為計劃”，他說。

　　王濤所在的市剛剛出爐的8月財政收入數(shù)據(jù)顯示，稅收實際同比只增長了1.91%，遠遠低于以往年份。即使算上市里可以拿到的增值稅和所得稅稅收分成，也根本不夠地方政府總的任務(wù)數(shù)。

　　在一次省里組織的稅務(wù)部門培訓(xùn)中，他和其他市的稅務(wù)局長們找到了吐槽的機會?！昂芏喽悇?wù)局長們都說，9月、10月完成任務(wù)也很困難，最重要的是現(xiàn)在沒有一個可以替代房地產(chǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)”。

　　另一個沿海經(jīng)濟大省江蘇的情況也類似。江蘇省一位財政系統(tǒng)人士告訴記者，現(xiàn)在已經(jīng)幾個月財政收入沒有完成任務(wù)了，每個月都在下滑，“經(jīng)濟進入新常態(tài)了，財政收入也不可能獨善其身?！?/p>

　　他們遇到的情況并不是個例。截至目前已發(fā)布的地方財政數(shù)據(jù)顯示，東部沿海發(fā)達省份呈現(xiàn)出財政收入增速較高，但增速逐月下滑；而西部資源省份稅收仍然為負增長，多靠非稅收入支撐；中部省份財政收入基本穩(wěn)定，但增速回落明顯。

　　以東北地區(qū)的遼寧省為例，財政收入自一季度達到9.3% 后逐月回落，前8個月財政收入增幅已經(jīng)降至2.4%，其中稅收收入增幅僅為1.3%，分別比年初預(yù)算增幅低7.1和10個百分點。遼寧省財政廳廳長陳廣君認為，這些數(shù)字均為今年以來最低增幅，也是實施東北振興戰(zhàn)略以來同期最低水平。

　　通過保收入來保經(jīng)濟，儼然已成為地方財政系統(tǒng)乃至地方政府的頭等大事。

　　9月24日，山東省召開了前三季度經(jīng)濟形勢分析座談會。據(jù)當?shù)匾晃回斦到y(tǒng)人士透露，這次座談會主要就是針對當前經(jīng)濟形勢不好、財政收入增幅下跌的情況，研究如何保證財政收入，保證經(jīng)濟增長。而此前兩天，國家統(tǒng)計局局長馬建堂曾赴山東調(diào)研經(jīng)濟形勢。

　　“經(jīng)濟下行壓力在財政上表現(xiàn)得非常明顯，我們已經(jīng)開過多次會議來研究如何保證收入。”江蘇省南部城市的一位財政系統(tǒng)人士稱，現(xiàn)在真的沒有特別好的方法，省里要求既要完成人大的預(yù)算數(shù)，又要提高資金質(zhì)量。

　　所謂資金質(zhì)量，在王濤看來，言下之意是，財政應(yīng)該主要依靠稅收，而不能總在非稅收入上“動腦筋”。不過，身為稅務(wù)局長的他明白，這不是件容易的事。他說，應(yīng)對財政收入下滑，“地方政府都有自己的辦法，但是肯定不是稅收”。

　　如何保

　　上述江蘇省南部的城市正在考慮的，是向10月的地方人大常委會提出申請，對當?shù)氐呢斦A(yù)算案作出調(diào)整，調(diào)低預(yù)算收入規(guī)模。類似的事情曾經(jīng)在2009年的廣東省上演過。

　　當年上半年，廣東省級財政收入持續(xù)了5個月的負增長，雖然從下半年開始止跌回升，但廣東省財政廳預(yù)計，2009年省級財政收入無法完成全年預(yù)算任務(wù)，報請當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯{(diào)減預(yù)算收入34億元。

　　“財政部門基本上每個月都會進行一些預(yù)算的調(diào)整，比如某項職能或者部門的改變，就要增加或者調(diào)減費用，這種調(diào)整只是上報到當?shù)卣鷾示涂梢??！睆V東省人大常委會一位人士告訴記者，但像預(yù)算收入達不到預(yù)期進行調(diào)減或者收入過多調(diào)增，都需要上報10月的人大常委會進行審議。

　　對于2009年廣東省進行的那次預(yù)算調(diào)減，上述人大常委會人士表示，當時是經(jīng)濟危機帶來的財政收入問題減少。雖然該人士并不認為今年以來的經(jīng)濟下滑，與當年的經(jīng)濟危機時期具有可比性，但他仍然表示，大部分人大調(diào)整預(yù)算案的時候都是調(diào)增收入，這次恐怕不少地方都會調(diào)減收入。

　　如果出現(xiàn)這種情況，意味著這些地方已經(jīng)無法完成年度預(yù)算收入目標了。

　　中國的大多數(shù)省市都不希望看到這種局面。王濤考慮的是現(xiàn)實問題，他說，基層財稅部門的第一要務(wù)還是努力完成收入任務(wù)，非稅收入是他能想到的最可行的辦法。

　　王濤告訴記者，他所在的市連續(xù)幾個月非稅收入上升得都很厲害?！?月非稅收入比去年上升了8個點，現(xiàn)在我們稅收只占收入的70%多，非稅收入上升太快?！彼f，盡管在情理上，他也認同非稅收入具有調(diào)節(jié)作用、只能適度的原則，但地方離不開這條財政收入的大腿。

　　財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚認為，非稅收入總體來說就是兩部分，一部分是行政權(quán)力帶來的規(guī)費，二是產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)，比如土地、行政資產(chǎn)、自然資產(chǎn)?！艾F(xiàn)在經(jīng)濟形勢不好，政府收入壓力增大，稅收現(xiàn)在越來越規(guī)范，但是還要完成總的收入任務(wù)的話，只能在非稅收入上做文章，將資產(chǎn)變賣速度加快。”趙全厚說，也就是將各種行政性資產(chǎn)、事業(yè)單位轉(zhuǎn)職后資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售；還有就是將以前已經(jīng)處置的資產(chǎn)，資金可能放在小金庫，現(xiàn)在拿出來充實到非稅收入。

　　壓力之下，如果最后還不能完成任務(wù)，趙全厚判斷，地方很有可能利用行政權(quán)力開征各種規(guī)費，制定各種部門規(guī)章制度來收費。

　　今年8月的財政部數(shù)據(jù)顯示，中央和地方非稅收入1822億元，同比增長26.6%，超過財政收入整體增幅近20個百分點。其中，地方非稅收入同比增幅從二季度六七月份的10%左右，猛增至24.7%。

　　記者了解到，盡管財政部對非稅收入展開過數(shù)輪清理，但今年9月，地方對非稅收入的依賴正在進一步加強，不少省市出臺了加強非稅收入管理的規(guī)定，甚至使用了“顆粒歸倉”來形容非稅收入的重要性。

　　對此，王濤的辯護是，短期從數(shù)字的角度來看，預(yù)算收入數(shù)目是可以調(diào)整的，“但是支出怎么辦，支出是按照當初的預(yù)算收入測算出來的，許多還是剛性支出”。

　　支出的壓力

　　今年前8個月，全國財政支出近9萬億，但這相比2014年年度預(yù)算的總支出，還差6萬億。

　　這意味著每個月平均支出要達到1.5萬億以上，而今年前8個月，還沒有一個月的支出達到過1.5萬億以上。

　　今年3月，中國財政支出達到最高點1.3萬億，其中90%以上都由地方政府支出。但在地方看來，這些錢是被財政部催著花出去的，“我們的支出與上一年相比，肯定是下降的?！蓖鯘f。

　　當時，財政系統(tǒng)收到一份“口頭通知”，要求各省財政廳、財政局在3月加快支出進度，財政部將在第一季度結(jié)束后向國務(wù)院專題匯報財政支出。一位地方財政局農(nóng)業(yè)科的科長說，農(nóng)業(yè)類相關(guān)支出的大頭一般都在每年5月、6月之后，但是接到加快支出的指令后，他們將項目資金從國庫暫時存放到財政專戶，用這種辦法加快了支出進度。

　　華東一個地級市的財政局長劉東說，原本以為中央可能會出臺一些引導(dǎo)投資方向的政策，由此來決定地方財政未來的投資方向，所以一直在觀望，手頭的錢也都卡得很緊。沒想到，財政部很快在3月初傳遞了加快支出的要求，一時間令他手忙腳亂。

　　催促地方支出也并非全無效果。有財政系統(tǒng)人士對記者表示，8月前經(jīng)濟增長尚未出現(xiàn)超預(yù)期的下滑，原因是地方政府有將項目開工向前挪移的跡象，有些原本打算在9月甚至第四季度開工的項目被提前，達到了“微刺激”經(jīng)濟的目的。

　　但這種情況在未來的100天，無法再持續(xù)下去了。

　　劉東說，本級政府的收入每年也就剛剛足夠人頭費用、辦公費用等，其他剛性支出比如民生、教育等支出只能靠轉(zhuǎn)移支付。

　　不過，財政系統(tǒng)的壓力，在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來，是一種“新常態(tài)”，“財政收入不可能像以前那樣高增長，國家又對財政支出約束開始加大，這是‘新常態(tài)’下的新情況。”

　　“新常態(tài)”倒逼改革

　　財政收入經(jīng)歷了數(shù)十年的兩位數(shù)增長，終于回落到與GDP增速相仿的水平。這一現(xiàn)象從2013年開始，2014年還將繼續(xù)，楊志勇將其稱為財政“新常態(tài)”。

　　國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2013年一季度中國GDP增長7.7%。與此同時，財政部公布今年1-3月全國公共財政收入32034億元，同比增長6.9%。這是在1994年國家分稅制改革后，全國財政收入增長速度首次低于同期GDP增長速度，而此前，財政收入增速已經(jīng)連續(xù)18年高于GDP增速。今年上半年，全國財政收入增長8.8%，只是略高于上半年GDP增速7.4%。

　　楊志勇的理解是，以新常態(tài)的視角來看，雖然以往的財稅制度和結(jié)構(gòu)都出了問題，收入無法轉(zhuǎn)換，也無法替代，支出還要保證，壓力很大，但需要思考的問題是，以前主要依靠哪些收入，為什么現(xiàn)在依靠不了？為什么那些新的行業(yè)不能形成稅收來源？

　　在他看來，這種思考之下，財政領(lǐng)域的改革才能破繭而出，真正適應(yīng)新常態(tài)的財政體制才可能出現(xiàn)。

　　對此，財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希也表示認同。他說，現(xiàn)在財政收支有壓力未必是壞事，可以通過壓力來促進改革，在壓力情況下，政府的資金緊張，會將資金使用效率提高，增加有效投資。

　　但對于目前仍處于“吃飯財政”階段的地方來說，提高政府資金使用效率，仍是件觸動利益的難事。對此，劉尚希認為，目前正在推行的簡政放權(quán)和公私合作(PPP)改革可以有所作為。

　　他認為，簡政放權(quán)首先是政府把權(quán)力讓渡給市場和社會之后，要求政府“瘦身”，表現(xiàn)在政府行政經(jīng)費的減少，這能直接減輕財政的壓力。按照中央要求，中央國家機關(guān)各部門2013年一般性支出統(tǒng)一按5%壓減。2014年這一政策得到了延續(xù)。

　　對于新一輪的簡政放權(quán)，劉尚希認為目前很多中央的部署和計劃都沒有完全落實，簡政放權(quán)的效果還沒有真正釋放出來，“這些方面都需要好好評估一下，改革到什么程度了”。

　　另外，專家認為，除了簡政放權(quán)壓縮政府開支外，以少量的政府資金撬動大量的社會投資，也是財政新常態(tài)下的必然選擇。在劉尚?？磥?，PPP模式的推廣在當下看來更有必要。

　　今年4月，李克強總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，首批80個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目確定引入社會資本，被看作是投資“微刺激”和財政“借力”的雙重解決方案。

　　劉尚希認為，PPP在現(xiàn)在地方政府的收入放緩，支出壓力加大的情況下，顯示了兩個作用，一是緩解了地方政府的融資需求，二是提高了政府的管理能力。

　　9月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范。這也是財政部自去年年底推廣PPP模式以來發(fā)布的第一個正式文件。