不帶牌“裸拍”，車(chē)的價(jià)格上不去，甚至可能因?yàn)橘u(mài)不出去導(dǎo)致公車(chē)改革受阻；帶牌賣(mài)，成交價(jià)中包含車(chē)牌錢(qián)，權(quán)力部門(mén)以車(chē)牌獲利的法律根據(jù)何在

　　北京拍賣(mài)公車(chē) 帶牌還是“裸拍”？

　　編者按

　　8月初，北京產(chǎn)權(quán)交易所宣布年內(nèi)將在京拍賣(mài)5000輛中央國(guó)家機(jī)關(guān)公車(chē)。公車(chē)改革后的公車(chē)拍賣(mài)是否帶車(chē)牌的問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)目前還沒(méi)有定論。由于北京采取搖號(hào)政策，北交所認(rèn)為，如果是裸車(chē)拍賣(mài)，價(jià)格肯定上不去。湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)、車(chē)改專(zhuān)家葉青在媒體撰文，建議帶牌拍賣(mài)。其建議基于兩點(diǎn)：“一、拍賣(mài)之后即可掛牌，不會(huì)增加北京的汽車(chē)增量；二、掛牌也可以賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值?！?/p>

　　對(duì)于葉青建議，贊成者有之，反對(duì)者也有。是否帶牌拍賣(mài)，涉及多種價(jià)值考量。通過(guò)全方位探討為有關(guān)部門(mén)科學(xué)決策提供有價(jià)值的參考，這是我們關(guān)注這一話(huà)題的初衷。

　　帶牌拍賣(mài)，誰(shuí)的福音？

　　2010年，北京開(kāi)始實(shí)施小客車(chē)數(shù)量調(diào)控政策，即車(chē)輛搖號(hào)，不論單位還是個(gè)人，想要小客車(chē)上路，就必須參加搖號(hào)取得牌照。2014年6月，北京小客車(chē)搖號(hào)比例達(dá)到137:1，可謂一號(hào)難求。車(chē)牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。

　　葉青認(rèn)為，在嚴(yán)格的搖號(hào)政策之下，北京號(hào)牌屬于稀缺資源，數(shù)量有限，帶牌拍賣(mài)為那些總搖不上的人提供了一次機(jī)會(huì)。

　　“連車(chē)帶牌買(mǎi)過(guò)來(lái)，免于搖號(hào)之苦，對(duì)一些想在北京購(gòu)車(chē)的人來(lái)說(shuō)，是不小的福音。但考慮到一些人對(duì)車(chē)的剛需及搖號(hào)概率，如果連車(chē)帶牌一起賣(mài)，競(jìng)買(mǎi)的人會(huì)很多，最后的賣(mài)價(jià)一定不低。沒(méi)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不是說(shuō)想?yún)⑴c就能參與的?！本W(wǎng)友“鄭之”感嘆。

　　上海實(shí)行小客車(chē)牌照拍賣(mài)已經(jīng)有十多年，今年7月參加牌照拍賣(mài)的有13.6萬(wàn)人，單個(gè)牌照平均成交價(jià)為74600元，今年2月拍賣(mài)時(shí)均價(jià)曾突破10萬(wàn)元?？紤]到這幾年搖號(hào)政策對(duì)購(gòu)車(chē)需求的抑制，有人估計(jì)，如果北京公車(chē)帶牌拍賣(mài)，車(chē)牌價(jià)格應(yīng)在10萬(wàn)元以上。這正是葉青在建議所說(shuō)的“可以賣(mài)一個(gè)好價(jià)錢(qián)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，何樂(lè)而不為”？

　　網(wǎng)友“鄭之”則提出：“這部分錢(qián)是買(mǎi)車(chē)者該付出的嗎？如果答案是否定的，那這種‘國(guó)有資產(chǎn)的保值增值’不僅沒(méi)價(jià)值，也不正當(dāng)。”他認(rèn)為，道路交通安全法規(guī)定了有關(guān)部門(mén)給機(jī)動(dòng)車(chē)上牌的義務(wù)，卻沒(méi)賦予他們以車(chē)牌獲取利益的權(quán)力。正因如此，上海市車(chē)牌拍賣(mài)政策多年來(lái)備受質(zhì)疑，當(dāng)?shù)厥冀K沒(méi)有拿出令人信服的法律依據(jù)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，在沒(méi)法律依據(jù)的情況下得到這筆錢(qián)，是不當(dāng)?shù)美?。此時(shí)的“國(guó)有資產(chǎn)的保值增值”，是以百姓權(quán)益受損為代價(jià)的。

　　帶牌拍賣(mài)可能帶來(lái)的社會(huì)不公以及不良情緒，也是國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授擔(dān)心的問(wèn)題。他認(rèn)為，與帶牌拍賣(mài)演化成“有錢(qián)人的游戲”相伴而生的，將是“沒(méi)錢(qián)人的怨恨”。由此產(chǎn)生新的社會(huì)不公，在有錢(qián)人與沒(méi)錢(qián)人之間產(chǎn)生對(duì)立情緒，是帶牌拍賣(mài)的負(fù)效應(yīng)。

　　“公車(chē)改革，普通老百姓的感受不能不考慮，公平不能不考慮，社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)認(rèn)同都要考慮，應(yīng)當(dāng)取向公平的價(jià)值追求。”楊小軍說(shuō)。

　　帶牌拍賣(mài)，合法嗎？

　　對(duì)于帶牌拍賣(mài)是否合法的問(wèn)題，楊小軍認(rèn)為，我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)一直實(shí)行登記制度。只要登記過(guò)了，車(chē)就取得路權(quán)，可以上路行駛?，F(xiàn)在的公車(chē)已經(jīng)取得路權(quán)，如果不帶牌拍賣(mài)，車(chē)就會(huì)失去已經(jīng)擁有的路權(quán)，受限購(gòu)令限制又必須二次申請(qǐng)獲得路權(quán)。車(chē)已經(jīng)在北京有路權(quán)了，憑什么又剝奪車(chē)的路權(quán)？“由此看，反而是不帶牌拍賣(mài)在法律上有障礙?！?/p>

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順看法則相反。他認(rèn)為，公車(chē)帶牌拍賣(mài)，“在上海講得通，畢竟之前之后都是拍賣(mài)，政策一致，在同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行。而北京則行不通，與現(xiàn)行的制度政策不統(tǒng)一”。

　　“雖然有的地方政府采取拍賣(mài)形式，但牌照畢竟是公產(chǎn)、是有限資源，要服從行政法上的平等、公平、公開(kāi)原則。牌子是非常重要的財(cái)產(chǎn)，不按照規(guī)則進(jìn)行，會(huì)產(chǎn)生很大問(wèn)題和矛盾。一方面，帶牌拍賣(mài)和北京現(xiàn)有制度相沖突，前面可以免費(fèi)取得，現(xiàn)在就要花錢(qián)，造成不平等、不公正和非正義；另一方面，帶牌拍賣(mài)相當(dāng)于政府賣(mài)牌，沒(méi)有法律依據(jù)。上海多年來(lái)一直在違法操作，盡管效果可以?！睏罱?lè)治稣J(rèn)為，“要解決帶牌拍賣(mài)和北京既有制度的矛盾，或者是把公車(chē)車(chē)牌都投入免費(fèi)搖號(hào)池，或者是修改無(wú)償搖號(hào)的機(jī)制。參加拍賣(mài)的人，要和搖號(hào)聯(lián)系在一起，搖到的人才能參加拍賣(mài)。對(duì)既有制度不去執(zhí)行和調(diào)整就帶牌拍賣(mài)，會(huì)讓政府失信于民，這不妥當(dāng)。賺小錢(qián)丟信用，得不償失?！?/p>

　　對(duì)此，葉青表示疑惑：“如果說(shuō)法律依據(jù)，公車(chē)拍賣(mài)與司法拍賣(mài)有共性。司法拍賣(mài)可以帶牌，為什么公車(chē)就不可以帶牌拍賣(mài)？”

　　“雖然司法拍賣(mài)可以，但私權(quán)利處理范疇不同于公車(chē)，公車(chē)涉及公產(chǎn)、公權(quán)力、公共服務(wù)的提供。對(duì)于私權(quán)利，司法居中解決問(wèn)題，目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)最大價(jià)值，實(shí)現(xiàn)公平公正。行政法不能只考慮資產(chǎn)價(jià)值，還要考慮機(jī)會(huì)均等、政策一致等等因素?！睏罱樈忉屨f(shuō)。

　　決策應(yīng)遵循怎樣的正當(dāng)程序？

　　“帶不帶牌拍賣(mài)，取決于決策者的價(jià)值取向。兩種方案，都有可能。”楊小軍這樣認(rèn)為，公車(chē)改革的第一步，是先把公車(chē)拍賣(mài)出去。公車(chē)改革搞了20年，不能因?yàn)榕牟怀鋈ザ茏?。能賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)，也是財(cái)政部門(mén)所希望的。從當(dāng)前的政治角度和經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向看，完全可能帶牌拍賣(mài)。但問(wèn)題是，帶牌拍賣(mài)變成“有錢(qián)人的游戲”，帶來(lái)新的社會(huì)不公也不可小覷。不帶牌，有錢(qián)沒(méi)錢(qián)，包括外地人都可以公平參與，共享公車(chē)改革帶來(lái)的利益。從社會(huì)公平角度而言，不帶牌拍賣(mài)也是有可能的。

　　“在資源有限性更加強(qiáng)烈的時(shí)候，情況發(fā)生了變化，無(wú)償號(hào)牌制度就要發(fā)生變化。要想優(yōu)先享受有限的資源，就要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的費(fèi)用。在行政許可、資源補(bǔ)償領(lǐng)域要堅(jiān)持平等原則、受益者負(fù)擔(dān)的原則，要求承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)?！睏罱樥f(shuō)。

　　如果制度要修改，所有車(chē)牌搖號(hào)都實(shí)行有償制，又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)大問(wèn)題：既有制度能不能修改？既定制度要修改很難，在給付行政領(lǐng)域有“福利禁止倒退原則”，比如公交地鐵在低價(jià)運(yùn)轉(zhuǎn)，要提價(jià)就與這個(gè)原則矛盾，在公用事業(yè)不能完全按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量。該原則要求，只能提升不能后退，當(dāng)然不是說(shuō)絕對(duì)不能后退，像行政行為撤銷(xiāo)或廢止一樣，要受到限制。

　　當(dāng)前，實(shí)行汽車(chē)限購(gòu)令主要有三種模式：北京、杭州和貴陽(yáng)采取無(wú)償搖號(hào)；上海實(shí)行車(chē)牌拍賣(mài)競(jìng)價(jià)；廣州、天津則采取折中辦法，無(wú)償搖號(hào)和有償競(jìng)價(jià)并存。完全競(jìng)價(jià)拍賣(mài)備受詬病，大多數(shù)城市從社會(huì)政策出發(fā)提供無(wú)償搖號(hào)，取得比較積極的社會(huì)評(píng)價(jià)。為了更好地平衡各種關(guān)系各方利益，“我建議，車(chē)與牌分離，把公車(chē)的號(hào)牌數(shù)量投放到搖號(hào)池，讓有資格的人公平競(jìng)爭(zhēng)，公平地滿(mǎn)足社會(huì)需求，公車(chē)則進(jìn)行裸拍?！睏钚≤娬f(shuō)。

　　楊建順認(rèn)為，如果最終決定帶牌拍賣(mài)，要對(duì)現(xiàn)有的北京搖號(hào)政策進(jìn)行修改調(diào)整，與現(xiàn)行搖號(hào)牌照、車(chē)輛調(diào)配制度聯(lián)動(dòng)起來(lái)。“否則，會(huì)造成公車(chē)改革既有成效的反彈，不僅保不住國(guó)有資產(chǎn)，反而會(huì)流失了公產(chǎn)。比如，公車(chē)租賃社會(huì)化，制造尋租機(jī)會(huì)，公產(chǎn)變私產(chǎn)等等。《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》是北京政府制定的規(guī)章，要按照規(guī)章修改程序進(jìn)行修改?！?/p>

　　“北京的拍賣(mài)搞得好不好，群眾認(rèn)可程度高不高，社會(huì)效果怎么樣，對(duì)其他限購(gòu)的城市具有示范作用?！睏钚≤娬J(rèn)為，北京拍賣(mài)公車(chē)要慎之又慎，在制定拍賣(mài)政策時(shí)要注意科學(xué)性、合理性、合法性。

　　對(duì)公車(chē)原牌照編號(hào)是否保留的問(wèn)題，楊建順提到，如果決定帶牌拍賣(mài)，“公車(chē)的牌照如果原封不動(dòng)用，會(huì)成為一種炫耀，成為一種不公平的現(xiàn)象。我認(rèn)為，一個(gè)選擇是，把這些牌照編到總系統(tǒng)中，以后在一種完全任意狀態(tài)下分配，這是適合公共資源分配的公平方法。另一個(gè)選擇就是，不保留這些編號(hào)，讓車(chē)主自己重新編號(hào)，防范拿特權(quán)號(hào)牌招搖撞騙?！?/p>

　　公車(chē)拍賣(mài)，能否成為控車(chē)契機(jī)？

　　公車(chē)拍賣(mài)能否成為北京市減少機(jī)動(dòng)車(chē)總量的契機(jī)，也成為熱議話(huà)題。葉青認(rèn)為，中央國(guó)家機(jī)關(guān)即將實(shí)施拍賣(mài)的5000輛車(chē)本身是有牌照的，屬于汽車(chē)存量而不是增量，“搖號(hào)限制的應(yīng)當(dāng)是增量?！币虼耍瑳](méi)有必要將車(chē)牌去掉，“只是更換了主人。拍賣(mài)之后即可掛牌，不會(huì)增加北京的汽車(chē)增量”。

　　楊建順則提出，“實(shí)際上，限購(gòu)不僅僅是增量問(wèn)題，而是社會(huì)需求量大，要將有限的資源分配出去，就產(chǎn)生了車(chē)輛搖號(hào)制度?！比藗冇幸环N心理，沒(méi)有的東西要爭(zhēng)取，汽車(chē)限購(gòu)實(shí)質(zhì)上助長(zhǎng)了人們購(gòu)車(chē)的愿望?！霸居?jì)劃在一定年限內(nèi)控制車(chē)輛保有量，現(xiàn)在早就超了，但還得往外放指標(biāo)。”

　　網(wǎng)友“鄭之”也認(rèn)為，北京目前的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量已經(jīng)超出城市承受能力，如果拍賣(mài)公車(chē)可成為減少存量的契機(jī)，為什么要滿(mǎn)足于“不會(huì)增加”呢？

　　楊小軍認(rèn)為控制車(chē)輛總量，最根本的目的是解決城市交通擁堵和車(chē)輛帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。北京市市級(jí)單位公車(chē)接近兩萬(wàn)輛，加上區(qū)縣鄉(xiāng)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位，公車(chē)數(shù)量絕不是一個(gè)小數(shù)字。就此而言，不帶牌拍賣(mài)，對(duì)緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用，不能不說(shuō)這是一次難得的機(jī)會(huì)。

　　葉青說(shuō)，這次公車(chē)處置，第一批五千輛，一次性處置完，相對(duì)總的汽車(chē)保有量，畢竟數(shù)量有限，減少小客車(chē)總量有其他辦法，比如市場(chǎng)外遷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京三環(huán)內(nèi)的各類(lèi)批發(fā)市場(chǎng)有100多家，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，北京會(huì)減少很多交通擁堵和空氣污染。另外，比如征收擁堵費(fèi)，提高停車(chē)費(fèi)。作為都市，東京有800萬(wàn)輛卻很少堵車(chē)，目前北京汽車(chē)?yán)寐嗜杂锌臻g。總之，搖號(hào)限購(gòu)并不是最好的辦法。

　　“從控車(chē)角度看，不帶牌拍賣(mài)公車(chē)，車(chē)輛會(huì)流出北京，有利于減少車(chē)輛總量，緩解擁堵，減少污染，是好事。”楊小軍認(rèn)為這一點(diǎn)不能不考慮。

　　制訂拍賣(mài)政策，對(duì)政府也是“考試”

　　與帶牌相比，不帶牌拍賣(mài)直接導(dǎo)致的問(wèn)題是，公車(chē)低價(jià)拍賣(mài)。

　　楊小軍從北京目前的車(chē)輛搖號(hào)政策和現(xiàn)狀分析認(rèn)為，如果不帶牌拍賣(mài)，在北京參與拍賣(mài)的積極性會(huì)低，因?yàn)榕牡绞譀](méi)牌無(wú)法上路。即使已經(jīng)搖到車(chē)牌的人，只有車(chē)輛價(jià)格對(duì)他有足夠的吸引力，才會(huì)選擇參與公車(chē)拍賣(mài)。對(duì)外地人同樣如此，拍賣(mài)要以?xún)r(jià)取勝。

　　楊建順認(rèn)為：“如果從刺激成交角度講，有好辦法，就是面向全社會(huì)拍賣(mài)，不管是不是具有上牌資格，都可以參加拍賣(mài)，只要拍下號(hào)牌，就可以上牌，為了拿到這個(gè)機(jī)會(huì)，會(huì)吸引很多人的參與，價(jià)格自然就上去了，保值實(shí)現(xiàn)了，公平也實(shí)現(xiàn)了，這是不利中的有力決策。從總的政策制定來(lái)講，把利害得失分析清楚，雖然對(duì)以前的搖號(hào)制度構(gòu)成沖擊。兩害相權(quán)取其輕，需要作出選擇?！?/p>

　　“公車(chē)改革的核心問(wèn)題是支出，甩掉巨額的車(chē)輛消耗包袱，杜絕車(chē)輪上的腐敗，不能單單考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公車(chē)不帶牌低價(jià)拍賣(mài)，從眼前看可能?chē)?guó)家利益受損，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看國(guó)家受益更大。從政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)多種因素看，即使合理的低價(jià)拍賣(mài)也是值得的?！睏钚≤娬f(shuō)。

　　楊建順認(rèn)為，牌照有償制是將來(lái)發(fā)展的方向，無(wú)償制是目前過(guò)渡政策，公車(chē)改革再次提出這個(gè)問(wèn)題。政府財(cái)產(chǎn)要走向市場(chǎng)，必須符合市場(chǎng)規(guī)律。立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行利益衡量，如果最終利大于弊，應(yīng)從立法上提供依據(jù)。不能讓實(shí)踐中實(shí)行很好的制度，一直背著違法的名號(hào)。“我贊成帶牌照拍賣(mài)，但不贊成在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下拍賣(mài)?！?/p>

　　公車(chē)拍賣(mài)帶不帶牌是一個(gè)兩難問(wèn)題，存在于實(shí)行車(chē)輛限購(gòu)和車(chē)牌競(jìng)拍的地方。“拍賣(mài)政策如何制訂，對(duì)政府也是一次‘考試’。”楊小軍最后說(shuō)。(記者 王心禾 黨小學(xué))