原標(biāo)題：國家公園：揚(yáng)帆風(fēng)不順

10月中旬的湯旺河國家公園剛剛送走了大批游客，回歸寂靜。一排排三四層高的歐式小房子隱藏在森林中，靜靜地享受著清晨陽光灑落的溫暖。

植被覆蓋率達(dá)到99.8%以上，是亞洲最完整、最具代表性的原始紅松林生長地；稀有的花崗巖石林地貌景觀和完善的原始生態(tài)；令人嘆為觀止的風(fēng)災(zāi)遺址和火燒基地……聊起湯旺河的一點(diǎn)一滴，黑龍江宜春市湯旺河區(qū)旅游局局長馬勝利如數(shù)家珍。

正是因?yàn)榫哂薪^對(duì)的資源優(yōu)勢，2008年，環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局批準(zhǔn)湯旺河建設(shè)國家公園，這被認(rèn)為是中國第一個(gè)真正意義上的國家公園。

“給我十年時(shí)間，湯旺河將被全世界知道?！睖訁^(qū)區(qū)長劉學(xué)進(jìn)曾經(jīng)這樣表示。

如今，作為國家生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)鮮明舉措，國家公園已被寫入黨的十八大報(bào)告。這讓馬勝利對(duì)未來滿懷憧憬。但憧憬之下的他也不乏無奈：“我們都是在小心翼翼地走和摸索，受到的限制太多，沒有辦法大展拳腳?！?/p>

一個(gè)契機(jī)？

到了黑龍江一定要看伊春，而到了伊春，則一定要來湯旺河。

湯旺河區(qū)位于伊春東北部，小興安嶺頂峰，因河得名。一眼望去，山高林密水翠。而秋天的湯旺河有一種別樣的美，告別了夏季的崢嶸盎然，到處是成片明黃的樹葉，微風(fēng)吹來，一襲涼意卷起。

湯旺河被視為伊春的窗口。在湯旺河景區(qū)，湯旺河國家公園的牌匾分外引人注目，在陽光下閃閃發(fā)光。

這是讓馬勝利最為自豪的一塊牌子?！爱?dāng)時(shí)國家公園建設(shè)試點(diǎn)有三個(gè)備選，最終還是選擇了湯旺河?！瘪R勝利說。

據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的定義，國家公園是為了保護(hù)大范圍生態(tài)過程而合法劃出的一片自然或近自然的區(qū)域, 在確保物種生存和生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下, 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與精神文化、科學(xué)研究、環(huán)境教育、休憩娛樂等多種功能的和諧統(tǒng)一。

早在1872年，世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園建立。如今，全球范圍內(nèi)200多個(gè)國家和地區(qū)建立了近1萬個(gè)國家公園。國家公園作為自然保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的典范，受到世界各國推崇，成為國際主流的保護(hù)地模式。

集旅游、科研、教育、文化于一體，在學(xué)界看來，國家公園的建設(shè)是解決既有保護(hù)管理體系混亂，保護(hù)與開發(fā)不均衡等問題的有效手段。

自1956年建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，截至2012年年底，國內(nèi)已經(jīng)建立了2669個(gè)各種類型的自然保護(hù)區(qū)。此外還有風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋保護(hù)區(qū)等各種類型的自然保護(hù)地。

眾多名頭之下的問題也相繼而來。由于管理機(jī)構(gòu)分散在林業(yè)、城建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、國土等多個(gè)部門，“九龍治水”，每個(gè)部門設(shè)定的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)力度、劃定的區(qū)域都有不同或者重合，一個(gè)頭上多頂帽子，保護(hù)和開發(fā)的效果也就可想而知。

湯旺河也不例外。在湯旺河區(qū)委門口，國家地質(zhì)公園、國家森林公園、中國青少年科學(xué)考察探險(xiǎn)基地、國家AAAA級(jí)旅游風(fēng)景區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)……僅國家級(jí)別的牌子已有8塊。而它們分別隸屬于國土資源部、環(huán)保部、林業(yè)局、水利部等多個(gè)部門。

2008年，環(huán)保部和國家旅游局為了創(chuàng)新國家生態(tài)保護(hù)模式，開始在國內(nèi)推行國家公園試點(diǎn)，湯旺河脫穎而出。

“很多東西我們不敢想”

從2008年到現(xiàn)在的6年間，對(duì)于馬勝利來說，幾乎每一天都是在苦思冥想中度過的。

盡管被列為國家公園試點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)，國家公園應(yīng)該怎么建設(shè)，縱然在學(xué)界也沒有人能夠很好地回答這個(gè)問題。建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃，已不缺相對(duì)完善的技術(shù)規(guī)程，而建設(shè)國家公園的規(guī)劃根本沒有。不過，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，湯旺河區(qū)還是有了一份自己的規(guī)劃。

不過，馬勝利告訴記者，回過頭來看，這份規(guī)劃非常的粗線條，僅是對(duì)湯旺河的建設(shè)進(jìn)行一個(gè)脈絡(luò)性的設(shè)計(jì)，“具體實(shí)施起來，每一項(xiàng)工程都需要更細(xì)致的規(guī)劃”。

不過，盡管這樣，規(guī)劃還是花了當(dāng)?shù)卣?00萬元，這在當(dāng)時(shí)是一筆不小的投入。

根據(jù)預(yù)估，要想完成規(guī)劃的內(nèi)容，需要投入7.2億元。然而，事實(shí)上，自國家公園批復(fù)以來，湯旺河并沒有獲得國家在此方面的任何經(jīng)費(fèi)支持。

“國家公園具有公益的性質(zhì)，政府應(yīng)當(dāng)有所投入?！敝锌圃旱乩砜茖W(xué)與資源研究所研究員鐘林生在接受《中國科學(xué)報(bào)》記者采訪時(shí)說，雖然國家鼓勵(lì)搞國家公園試點(diǎn)，但是沒有專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)支持。

“在國家地質(zhì)公園的名下，每年有國土資源部和省國土資源廳1000萬元的資金支持。”馬勝利介紹，其他的資金都是通過各種旅游或者管理項(xiàng)目來支撐的。

利用這些錢，湯旺河國家公園進(jìn)一步完善了停車場、旅游步道等基本設(shè)施的建設(shè)?！斑€有很多需要建設(shè)的方面，但很多項(xiàng)目我們不敢想，只能等到資金爭取到位后才敢去想，因?yàn)橄肓艘舶紫??！瘪R勝利說。

資金是湯旺河國家公園發(fā)展的大限制。然而，體制上的壓力更讓馬勝利等人有些無所適從。

“湯旺河推進(jìn)的力度和建設(shè)的速度都不盡如人意，現(xiàn)在還只是依靠湯旺河區(qū)委一己之力在做，省市層面還是不夠重視?！瘪R勝利說，國家公園批復(fù)以來，一直沒有一個(gè)明確的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公園的建設(shè)和管理。

伊春市政府也曾批準(zhǔn)成立伊春市湯旺河國家公園建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。不過馬勝利指出，這只是一個(gè)虛設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際發(fā)揮的作用并不突出。

更讓湯旺河國家公園無奈的是，他們還經(jīng)常受到來自各部門的壓力。

前兩年，湯旺河申請國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，本來是穩(wěn)操勝券，卻遭到了住建部的反對(duì)。原因很簡單，住建部（原建設(shè)部）發(fā)布的《中國風(fēng)景名勝區(qū)形勢與展望》綠皮書即明確指出，中國風(fēng)景名勝區(qū)與國際上的國家公園相對(duì)應(yīng)，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)。在住建部看來，國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等同于國家公園。但無論中央的“三定方案”還是相關(guān)法規(guī)，均沒有明確風(fēng)景名勝區(qū)是中國的國家公園。

“不過，風(fēng)景名勝區(qū)還是以旅游開發(fā)和利益為先導(dǎo)，和國家公園保護(hù)的理念很不一樣。”馬勝利說。

而國家林業(yè)局去年則要求湯旺河摘掉國家公園的牌子。

“環(huán)保部和林業(yè)局都在做國家公園的試點(diǎn)。”馬勝利覺得很無奈，“部門之爭，理念不統(tǒng)一，但是不應(yīng)該波及到下面?！?/p>

難以突破限制

事實(shí)上，和湯旺河一樣，作為中國最早幾家探尋國家公園試點(diǎn)的單位，云南省幾大國家公園的推進(jìn)也不是一帆風(fēng)順。

2008年，國家林業(yè)局授權(quán)云南成為開展國家公園試點(diǎn)的省份，截至目前，云南已經(jīng)建成8個(gè)國家公園，分別是普達(dá)措、梅里雪山、麗江老君山、高黎貢山、大圍山、南滾河、西雙版納和普洱國家公園。

剛開始建設(shè)時(shí)，在規(guī)劃上，云南也遇到了難題。以梅里雪山國家公園的規(guī)劃為例，由于沒有任何可供借鑒的規(guī)程，當(dāng)?shù)刈髁艘粋€(gè)介于自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)之間的規(guī)劃。

然而，也就因?yàn)檫@樣，參與規(guī)劃的一位專家向《中國科學(xué)報(bào)》記者抱怨，梅里雪山國家公園的建設(shè)一直處于一個(gè)非常尷尬的局面，保護(hù)區(qū)以保護(hù)為主，而風(fēng)景名勝區(qū)則以旅游開發(fā)為重點(diǎn)，保護(hù)和開發(fā)經(jīng)常會(huì)有沖突，“很難找到一個(gè)平衡點(diǎn)”。

此外，對(duì)于國外的國家公園來說，保護(hù)和游憩、科研是其主要的功能。然而對(duì)于中國來說，資源保護(hù)較好的地方往往是經(jīng)濟(jì)較為貧困的地方，且交通不便。所以，對(duì)于中國的國家公園來說，又增添了一個(gè)新的功能：社區(qū)發(fā)展。

“這一功能的增加，決定了目前國內(nèi)國家公園要考慮旅游業(yè)發(fā)展，如進(jìn)行基本的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及景區(qū)的再建設(shè)?！辩娏稚f。

云南也不例外。以普達(dá)措國家公園為例，其先后投入2.3億多元到旅游建設(shè)中去，到2009年年底，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)旅游收入3.53億元，成為云南省的一張旅游名片。

“資金是有限的，投入到旅游休憩，科研的功能還沒怎么起步建設(shè)?！币晃灰竽涿膶＜腋嬖V《中國科學(xué)報(bào)》記者。

而事實(shí)上，“科研功能的打造是非常重要的?！辩娏稚f，這對(duì)于保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)的物種安全、恢復(fù)種群具有重要的作用。

美國黃石國家公園的引狼項(xiàng)目就是一個(gè)很好的例證。黃石公園的狼于1926年滅絕，1995年美國自加拿大阿爾伯塔省和不列顛哥倫比亞省引入狼31只，并對(duì)其動(dòng)態(tài)準(zhǔn)確監(jiān)測。2012年監(jiān)測結(jié)果為10群83只，很好地完成了種群恢復(fù)。

“我們的規(guī)劃里其實(shí)有很多關(guān)于科研建設(shè)的項(xiàng)目?！瘪R勝利說，以湯旺河僅有的實(shí)力，開展科研項(xiàng)目有難度，這一塊需要很多智力和技術(shù)支撐，否則即使去做，也達(dá)不到一個(gè)好的水平。

此外，國家公園與其他保護(hù)區(qū)交叉重疊導(dǎo)致的管理上的難度也讓專家們頭痛。已建設(shè)的國家公園大多是在原有保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上建設(shè)的。而這就導(dǎo)致了一個(gè)問題，即在國家自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上建設(shè)國家公園不能突破保護(hù)區(qū)功能的劃分。

國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長唐芳林表示，保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”的功能，有明確的分區(qū)和分區(qū)管理?xiàng)l例，核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格控制外來人員進(jìn)入，不允許任何形式的生產(chǎn)性活動(dòng)，而這恰恰是國家公園最為精華、當(dāng)?shù)刈钕Ｍ_發(fā)的核心資源。突破不了這個(gè)限制，國家公園的建設(shè)也很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的突破與變化。

事實(shí)上，這也是業(yè)界一直非常擔(dān)心的問題。

北京大學(xué)保護(hù)生物學(xué)教授、山水自然保護(hù)中心主任呂植也表示，這樣相當(dāng)于在現(xiàn)有的保護(hù)地體系中增加一個(gè)新的“國家公園”類型，有可能給已經(jīng)十分不理想的自然保護(hù)區(qū)體系帶來新的沖擊。

做好頂層設(shè)計(jì)

盡管如此，國家公園的理念和模式依然被看作是自然保護(hù)和利用的一種重要形式。

2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更體現(xiàn)了國家層面對(duì)建設(shè)國家公園的重視?！稕Q定》明確提出在生態(tài)文明建設(shè)中建設(shè)國家公園體制，是對(duì)保護(hù)地管理思路的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著國家公園的建設(shè)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。

興建國家公園的熱潮由此開啟。今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設(shè)一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設(shè)試點(diǎn)，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯(cuò)、瑪旁雍錯(cuò)納入國家公園建設(shè)試點(diǎn)范圍。

然而對(duì)于逐漸興起的建設(shè)熱潮，一些專家并不看好。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊指出，目前既已開展的國家公園建設(shè)，本質(zhì)上還只是看重國家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，而且存在建設(shè)不規(guī)范也不公益的情況，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。

在此前提下，專家表示，一個(gè)全局的國家公園總體建設(shè)方案亟須出臺(tái)。而事實(shí)上，目前，國家發(fā)展改革委正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點(diǎn)方案。

湖北省發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)處主任廖生華對(duì)此非常期待。他告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，神農(nóng)架地區(qū)有地質(zhì)資源重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、森林資源重點(diǎn)保護(hù)區(qū)以及河流濕地重點(diǎn)保護(hù)區(qū)三塊，隸屬于不同的管理部門，每次他們想在林區(qū)推廣政策的時(shí)候，都得不到很好的執(zhí)行。

廖生華透露，目前神農(nóng)架林區(qū)已經(jīng)在發(fā)展改革委牽頭的國家公園試點(diǎn)中，但是否能解決部門之間的爭端和管理不順暢的問題，還要看政策上有多大的力度和決心。

對(duì)于火熱的國家公園建設(shè)，鐘林生有所擔(dān)心。“國家公園的建設(shè)要慎重，不能全面開花。試點(diǎn)也要謹(jǐn)慎，積累經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，然后再推廣?！?/p>

在呂植看來，國家公園建設(shè)最理想的結(jié)果是利用國家公園體制，從根本上理順我國自然保護(hù)地的管理、立法和分類體系。只有這樣，才有可能真正提高整個(gè)保護(hù)地體系的有效性。而這需要一個(gè)強(qiáng)有力的國家公園制度的支撐。

她表示，要盡快建立一個(gè)由國務(wù)院直屬的自然保護(hù)管理局，把所有的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合到一起，同時(shí)提高保護(hù)地管理的級(jí)別，或者在現(xiàn)有的一個(gè)部門下把分散在各部門的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合到一起，統(tǒng)一管理，消除部門利益。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院院長雷光春也表示，國家公園的建立要突出國家利益，打破地方保護(hù)、部門利益的分割，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、完整性以及國家生態(tài)文明建設(shè)的整體需求進(jìn)行建設(shè)。

機(jī)構(gòu)有了，相應(yīng)的法律政策也需要盡快配套。

目前，已建立的國家公園現(xiàn)行的管理規(guī)定大多依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）以及相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)，這些指導(dǎo)性法律文件已不能滿足現(xiàn)在和今后公園管理的需求。

對(duì)此，昆明理工大學(xué)法學(xué)院教授、黨委書記楊士龍認(rèn)為亟須啟動(dòng)《中華人民共和國保護(hù)地法》, 明確法律地位和主管單位, 建立評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和程序, 將我國現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)或保護(hù)地統(tǒng)一于國家公園體系之下。

此外，專家也指出，在打造國家公園體制時(shí)，一定要突出國家公園的科學(xué)定位和依據(jù)，而這需要建立在充分的科學(xué)信息基礎(chǔ)上。

“要摸清當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)本底?！眳沃舱f，現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)內(nèi)，一些主要的瀕危物種棲息地和重要生態(tài)系統(tǒng)并沒有被完整覆蓋，從生態(tài)學(xué)的角度，保護(hù)地缺乏系統(tǒng)性和完整性，缺乏頂層設(shè)計(jì)，而國家公園創(chuàng)造了一個(gè)彌補(bǔ)遺憾的良好機(jī)會(huì)。（王珊）