據(jù)中國(guó)之聲《新聞縱橫》報(bào)道,多年以來(lái),明文規(guī)定中地方政府不能舉債,但實(shí)際工作里卻往往不借不行,使得地方債藏在灰色地帶中野蠻生長(zhǎng)。八月末,新《預(yù)算法》通過(guò)修訂,賦予了地方政府適度舉債的權(quán)利,給這個(gè)常年隱藏的角落,帶來(lái)了第一束陽(yáng)光。而昨天,國(guó)務(wù)院辦公廳2日對(duì)外發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,對(duì)全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理首次發(fā)聲,明確國(guó)家對(duì)于地方債實(shí)行不救助的原則,誰(shuí)借債誰(shuí)還錢(qián)。這一系列新政的頒布釋放了哪些信號(hào),又該如何正確解讀?
八月底,新《預(yù)算法》第一次給了地方債一個(gè)名分。昨天,國(guó)務(wù)院下發(fā)的《意見(jiàn)》,又給了終于走在陽(yáng)光下的地方債一本通行指南。四千多字的《意見(jiàn)》中,對(duì)地方債怎么借、怎么還、怎么管都給出了明確的答案。首先來(lái)看怎么借。誰(shuí)來(lái)借?《意見(jiàn)》明確經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),省級(jí)政府可以適度舉債,市縣政府確實(shí)需要舉債的只能通過(guò)省級(jí)代為舉借。對(duì)此,某權(quán)威人士曾經(jīng)表示,現(xiàn)在不允許市縣級(jí)政府單獨(dú)舉債,是因?yàn)闀r(shí)機(jī)尚不成熟。
權(quán)威人士:更為市場(chǎng)化一些做法,是把權(quán)利再往下放一放,但是監(jiān)督也要跟上。監(jiān)督包括預(yù)算公開(kāi)、包括以資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度向全社會(huì)公布評(píng)級(jí)以及行政的司法監(jiān)督都到位。我們看什么時(shí)候我們把這些條件都具備了,那么是不是能夠市里頭一些債務(wù)不都由省再發(fā)了,也沒(méi)準(zhǔn)兒。
借債的只能是省級(jí)政府,那么“通過(guò)何種途徑借”就是緊接著的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì),以往地方政府為了避開(kāi)“不準(zhǔn)舉債”的紅線,想出的迂回路線不下三十多條。
清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩:他不是說(shuō)一個(gè)地方政府只有一個(gè)平臺(tái),每個(gè)地方政府底下設(shè)了很多很多的融資平臺(tái),比如說(shuō)要建交通設(shè)施,他就建一個(gè)跟交通設(shè)施建設(shè)有關(guān)的一個(gè)融資平臺(tái),要建水產(chǎn),他就建這樣一個(gè)跟水產(chǎn)有關(guān)的融資平臺(tái),以公司名義借的債,借的債就通過(guò)很多渠道來(lái)債,而且借債有的從銀行借,有的發(fā)債券,有的是通過(guò)信托各種各樣五花八門(mén)的借貸方式。
除了融資成本高、難以監(jiān)管,這些借貸方式往往時(shí)限較短。在耗時(shí)多年的基建、民生工程面前,就會(huì)捉襟見(jiàn)肘,政府還貸壓力巨大,需要不斷的借新債還舊債。因此,《意見(jiàn)》明確,今后地方政府只能通過(guò)政府債券這一種方式進(jìn)行舉債。至于銀行貸款,融資平臺(tái)等,一律不許。白重恩表示,如此單一限定主體和方式,便于政府性債務(wù)的管理:
白重恩:最后的目標(biāo)是地方政府舉債只有一個(gè)渠道、一個(gè)方式,就是發(fā)地方債的債券,而且借貸的主體就是地方債,而不是底下設(shè)的公司,所以這樣子就給借貸的主體簡(jiǎn)化,借貸的方式渠道也簡(jiǎn)化,這樣就使得借債變得更加透明。
明確了怎么借,接下來(lái),來(lái)看看怎么還?!兑庖?jiàn)》首先明確,誰(shuí)借誰(shuí)還。地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任,中央政府實(shí)行不救助原則。也就是說(shuō),地方政府如果指望中央兜底,恐怕是想得太多。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希:不能先拍腦袋借了錢(qián),這個(gè)錢(qián)怎么還不考慮,那么就是事先你要考慮好,你借多少錢(qián),這個(gè)錢(qián)怎么還,這樣要有事先的一個(gè)計(jì)劃,這就是對(duì)還做出了明確的要求。
其次則是哪兒借哪兒還。對(duì)沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù),發(fā)行一般債券融資,主要靠一般公共債權(quán)收入償還;對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù),發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資,以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還。至于怎么管,《意見(jiàn)》和新《預(yù)算法》保持一致,明確舉債納入預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,將專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,和預(yù)算大賬本中的每一項(xiàng)一樣,接受人大的審查監(jiān)督。此外,在劉尚??磥?lái),國(guó)家對(duì)于地方政府舉債規(guī)模的控制更是勒住地方債的一根強(qiáng)有力的韁繩:
劉尚希:省級(jí)政府根據(jù)中央的授權(quán)你是可以發(fā)行一點(diǎn)的債務(wù),但是在債務(wù)的限額你不是自己要確定的,這就涉及到你借多少也不是你自己能定的,就是說(shuō)你地方的市縣一級(jí)政府你要借貸怎么辦?那么在這種情況下可以由省一級(jí)政府代市縣政府來(lái)發(fā)債,當(dāng)然發(fā)債的規(guī)模是在中央授權(quán)的這個(gè)限額之內(nèi),不能超出這個(gè)規(guī)模。
明確了怎么借、怎么還、怎么管,地方政府性債務(wù)終于可以有章可循。那么以往已經(jīng)產(chǎn)生的存量債務(wù)要怎么辦?《意見(jiàn)》也給指出了一條明路。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。對(duì)項(xiàng)目自身收入不夠償還債務(wù)的,通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強(qiáng)盈利能力等措施,增強(qiáng)償債能力。
雖然早前在外媒大肆鼓吹“中國(guó)地方債規(guī)模巨大、難以?xún)斶€”的時(shí)候,一直生活在人們視線之外的地方的地方債就意外進(jìn)入過(guò)公眾視野的中央。只不過(guò),那時(shí)的亮相給人們帶來(lái)了不大好的印象。但事實(shí)上,基礎(chǔ)建設(shè)、民生保障,這諸多政府職責(zé)的履行當(dāng)中,地方政府性債務(wù)也確實(shí)是立下了汗馬功勞。后來(lái)對(duì)于地方政府性債務(wù)的核查中,也證明目前為止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的。如今,“夜行”多年的地方債終于走在陽(yáng)光下,規(guī)范舉債途徑也將為政府履職帶來(lái)更多更安全的幫助。(記者劉祎辰)