“紅頂中介”的根源在于部門(mén)行政權(quán)力和利益沒(méi)有完全切割清楚。整治“紅頂中介”的要害點(diǎn)不在于中介，而在于中介和審批者之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系

　　規(guī)范中介組織，制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的中介服務(wù)，走上民間化、市場(chǎng)化之路

　　“有的中介打著政府的旗號(hào)，服務(wù)亂，收費(fèi)高，搞壟斷，被社會(huì)上稱為‘二政府’、‘紅頂中介’。”2月27日，新華社發(fā)布的國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)的講話引起社會(huì)關(guān)注。

　　這次講話的場(chǎng)合是2月9日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議。

　　湖北省黃岡市紀(jì)委今年1月中旬通報(bào)的一起案件為此做了注腳，該市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站自立名目違規(guī)收費(fèi)。

　　違規(guī)問(wèn)題包括指定中介服務(wù)、違規(guī)收費(fèi)。2006年11月，黃岡市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，違規(guī)成立黃岡市精正建筑工程質(zhì)量檢測(cè)有限公司(與其實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”)，指定該公司提供建筑工程質(zhì)量檢測(cè)服務(wù)并收取服務(wù)費(fèi)。

　　查處結(jié)果是，黃岡市住建委給予該站站長(zhǎng)胡鋼行政撤職處分，降為副科級(jí)；胡鋼同時(shí)被撤銷了黨內(nèi)職務(wù)。

　　“紅頂中介”

　　蠶食行政審批制度改革成果

　　黃岡市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站指定中介服務(wù)一事，也被媒體作為典型案例進(jìn)行曝光。被媒體曝光的，還包括申請(qǐng)駕照需要到指定的體檢機(jī)構(gòu)體檢。

　　安徽省潛山縣居民劉女士學(xué)車(chē)辦駕照時(shí)，被要求到指定的縣中醫(yī)院下屬的體檢中心體檢。劉女士說(shuō)，潛山縣還有其他縣級(jí)醫(yī)院能體檢，“簡(jiǎn)單查個(gè)視力、聽(tīng)力等，為什么一定要在這家醫(yī)院呢？”

　　按照公安部規(guī)定，初次申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，提交縣級(jí)或者部隊(duì)團(tuán)級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明即可。媒體記者咨詢廣西、湖北等地不少車(chē)管所，得到的答復(fù)均是：目前機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)梭w檢業(yè)務(wù)只能在指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

　　2014年6月的審計(jì)署報(bào)告顯示，截至2013年年底，13個(gè)中央部門(mén)主管的35個(gè)社會(huì)組織和61個(gè)所屬事業(yè)單位利用所在部門(mén)影響，采取違規(guī)收費(fèi)、未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)比達(dá)標(biāo)、有償提供信息等方式取得收入共計(jì)29億多元。

　　李克強(qiáng)指出，有的行業(yè)協(xié)會(huì)，依托主管單位的權(quán)力，對(duì)企業(yè)強(qiáng)制服務(wù)，強(qiáng)行收費(fèi)，如不交錢(qián)登記，企業(yè)就不能在當(dāng)?shù)爻袛堩?xiàng)目。

　　李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，這些中介亂象，使企業(yè)負(fù)擔(dān)不減反增，成為新的市場(chǎng)“攔路虎”，嚴(yán)重制約市場(chǎng)活力，也為尋租腐敗提供了機(jī)會(huì)。

　　去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，九三學(xué)社的提案中提供的一組數(shù)據(jù)顯示：一個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，企業(yè)從簽訂《土地出讓合同》到竣工驗(yàn)收，需要9至20項(xiàng)中介報(bào)告，整個(gè)流程長(zhǎng)達(dá)300多天，涉及12個(gè)委辦局、20多個(gè)科室，經(jīng)手150多人次。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員周漢華向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，“紅頂中介”是行政審批改革過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)異化現(xiàn)象，部分行政審批取消了，但出現(xiàn)了大量“紅頂中介”，并沒(méi)有減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，中央治理“紅頂中介”顯示了決心，“再不規(guī)范，‘紅頂中介’將會(huì)蠶食行政審批制度改革的成果”。

　　追根溯源

　　行政權(quán)力和利益未切割清楚

　　2月27日，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室在政策例行吹風(fēng)會(huì)上公布的材料顯示，2014年全年，國(guó)務(wù)院部門(mén)分3批取消下放行政審批事項(xiàng)247項(xiàng)。

　　行政審批制度改革始于上世紀(jì)八九十年代。國(guó)務(wù)院審改辦公布的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)務(wù)院自2001年專門(mén)下發(fā)通知推進(jìn)行政審批改革之后的10年間，先后6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，約占原有項(xiàng)目總數(shù)的7成。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊建順告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，行政許可法實(shí)施后，應(yīng)該成為行政審批制度改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　楊建順認(rèn)為，行政許可法作為行政審批改革依據(jù)的基本法，應(yīng)該統(tǒng)率“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批”以外的所有行政審批領(lǐng)域的改革。

　　楊建順表示，行政許可法規(guī)定得清清楚楚，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設(shè)行政許可；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設(shè)行政許可；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，可以不設(shè)行政許可；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。

　　楊建順表示，行政許可法實(shí)施后，在一定程度上被重視程度不夠，助長(zhǎng)了在該法之外搞“非行政許可審批事項(xiàng)”，由此導(dǎo)致個(gè)別政府部門(mén)在把行政審批事項(xiàng)還給社會(huì)、由社會(huì)中介組織承擔(dān)時(shí)，產(chǎn)生了“紅頂中介”。

　　宋世明也告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，“紅頂中介”的出現(xiàn)，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的環(huán)境。

　　“以中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)為例，1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，撤銷了化工部、地礦部、冶金部等10個(gè)工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。但這些部門(mén)撤銷后成立了相應(yīng)的協(xié)會(huì)。鋼協(xié)就是從冶金部延續(xù)而來(lái)?！彼问烂髡f(shuō)，“現(xiàn)在依然存在這種情況，在一些地方上被改革或取消的部門(mén)，原來(lái)的工作人員換套‘馬甲’,成立行業(yè)協(xié)會(huì)，延續(xù)著這些部門(mén)的行政色彩?！?/p>

　　前述政策例行吹風(fēng)會(huì)上，國(guó)務(wù)院審改辦負(fù)責(zé)人吳知論表示，整治“紅頂中介”的要害點(diǎn)不在于中介，而在于中介和審批者之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

　　宋世明表示，其根源正是在于部門(mén)將部分行政權(quán)力租借給中介組織，借中介做掩護(hù)實(shí)現(xiàn)自己灰色利益。

　　在周漢華看來(lái)，根源則在于個(gè)別政府部門(mén)與具有官方背景的中介組織之間存在利益輸送。

　　制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法

　　將“紅頂中介”治理納入法治軌道

　　梳理資料可以看到，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委治理“紅頂中介”亂象的努力已經(jīng)持續(xù)多年。

　　早在1999年，原國(guó)家計(jì)委等六部門(mén)制定的中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法中就明確規(guī)定：“按照法律、法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定實(shí)施的中介服務(wù)，任何部門(mén)、單位和個(gè)人都不得以任何方式指定中介機(jī)構(gòu)為有關(guān)當(dāng)事人服務(wù)。”

　　國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也多次提出要求，“政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)”，“嚴(yán)格規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織收費(fèi)”。

　　同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也在加大對(duì)中介領(lǐng)域的貪污賄賂等問(wèn)題的打擊力度。

　　最高人民檢察院相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年至2012年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦中介組織貪污賄賂犯罪達(dá)923人，分布于工程建設(shè)、金融信貸、土地礦產(chǎn)、財(cái)政稅收、國(guó)有企業(yè)等行業(yè)，涉案領(lǐng)域比較廣泛。

　　“無(wú)論是規(guī)范中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)服務(wù)，還是降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)，都要實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)的真正脫鉤。實(shí)現(xiàn)脫鉤，是十八屆三中全會(huì)明確提出的目標(biāo)，這樣才能斬?cái)嗬孑斔偷逆湕l，鏟除腐敗溫床?！彼问烂髡f(shuō)。

　　周漢華認(rèn)為，還是要大刀闊斧地推進(jìn)行政審批制度改革，使中介組織跟政府脫鉤，把中介組織推向市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　楊建順表示，行政許可法對(duì)行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)的職能已經(jīng)作了明確規(guī)定，在行政許可法框架下，從法規(guī)制度的系統(tǒng)性角度，為所有社會(huì)中介組織制定規(guī)矩，“守規(guī)矩才能走得更遠(yuǎn)”。

　　楊建順說(shuō)，“規(guī)矩”在于，建立中介組織相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、完善中介組織運(yùn)行程序、實(shí)行備案制和信息公開(kāi)制度，構(gòu)建政府與中介組織既相互制約又相互支撐的良性關(guān)系。

　　楊建順認(rèn)為，在行政審批改革過(guò)程中，政府部門(mén)下放審批權(quán)限初期，中介組織承擔(dān)了職能轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于如何對(duì)中介組織進(jìn)行法律規(guī)制。

　　周漢華則建議，規(guī)范中介組織，制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的中介服務(wù)，走上民間化、市場(chǎng)化之路。

　　宋世明對(duì)此表示贊同，并認(rèn)為“應(yīng)該盡快”制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法。

　　對(duì)此，一個(gè)利好消息是，本報(bào)記者從全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)了解到，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委將和全國(guó)工商聯(lián)共同組建起草組，積極推進(jìn)規(guī)范中介組織的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法草案起草，對(duì)管理體制、財(cái)稅、價(jià)格、登記設(shè)立、退出、產(chǎn)權(quán)、治理結(jié)構(gòu)等各方面進(jìn)行規(guī)范。

　　行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法已列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)贊成制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法，認(rèn)為立法時(shí)機(jī)基本成熟。

　　楊建順認(rèn)為，伴隨著改革推進(jìn)，及時(shí)為中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等建章立制，應(yīng)是接下來(lái)的重要課題。這就需要在推進(jìn)政社協(xié)治、政企協(xié)治、政民協(xié)治等理念層面和制度層面的法規(guī)完善上下工夫。(本報(bào)記者陳磊)