5月1日，新行政訴訟法開(kāi)始實(shí)施，新法增設(shè)的新制度、新規(guī)定，也迫切需要通過(guò)司法解釋進(jìn)行細(xì)化，制定便于人民法院操作的具體規(guī)程。《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)就是在這樣的背景下出臺(tái)的，并與新行政訴訟法同步實(shí)施。圍繞《解釋》的相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題，半月談?dòng)浾邔ＴL了最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)李廣宇。
半月談?dòng)浾撸骸傲鸽y”在三大訴訟當(dāng)中突出體現(xiàn)在行政訴訟方面，這次行政訴訟法的修改，把解決“立案難”問(wèn)題擺在首要位置。《解釋》在這方面有何體現(xiàn)？
李廣宇：新行政訴訟法是三大訴訟法當(dāng)中率先明確對(duì)立案登記作出改革的?！督忉尅钒岩?guī)范立案登記擺在了首要位置，第一條就是有關(guān)立案登記制的具體規(guī)定。
除了明確宣示人民法院對(duì)符合起訴條件的案件必須受理之外，還在幾個(gè)具體的程序方面作出了非常明確的規(guī)定。首先要求對(duì)于起訴一律接收起訴狀，對(duì)于能夠當(dāng)場(chǎng)登記立案的要當(dāng)場(chǎng)登記立案，不能當(dāng)場(chǎng)判斷的，應(yīng)當(dāng)在7日之內(nèi)作出判斷。仍然不能判斷的，也應(yīng)當(dāng)先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進(jìn)一步的審查。
半月談?dòng)浾撸喝绾卫斫狻坝邪副亓ⅰ⒂性V必理”？
李廣宇：我們對(duì)立案登記制改革的解讀要全面，從四中全會(huì)的決定到新行政訴訟法的規(guī)定，再到《解釋》的規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了“有案必立、有訴必理”的前提是符合法定的起訴條件；對(duì)于不符合法定起訴條件的，在立案階段能夠?qū)彶榍宄木蛻?yīng)當(dāng)作出不予立案的裁定?？赡苡行﹩?wèn)題需要做更深入的調(diào)查或者需要雙方當(dāng)事人去陳述、辯論，才能把一些條件查清楚，也應(yīng)當(dāng)先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進(jìn)一步的審查。如果確實(shí)還是不符合法定的起訴條件，要裁定駁回起訴。
同時(shí)，立案問(wèn)題、行政訴訟的管轄權(quán)問(wèn)題，都是非常復(fù)雜的問(wèn)題，這里面涉及國(guó)家相應(yīng)的制度安排，涉及司法權(quán)和行政權(quán)必要的、合理的分工等等。所以我們只有做了比較全面的理解和解讀，才能引導(dǎo)當(dāng)事人更合法、更理性地去行使行政訴訟的權(quán)利。
半月談?dòng)浾撸盒姓V訟制度是最能夠承擔(dān)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子使命的訴訟制度。行政訴訟法和《解釋》是如何體現(xiàn)這一要求的？
李廣宇：大家知道行政訴訟法的立法目的之一就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。修改前的行政訴訟法，立法目的在“監(jiān)督”之前還有一個(gè)“維護(hù)”，這造成在完成把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子使命時(shí)有些搖擺，有些不徹底。修改后的行政訴訟法，在這方面把“維護(hù)”兩個(gè)字去掉了，使得把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的使命更鮮明了。
法律明確規(guī)定保證人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政訴訟進(jìn)行非法的干預(yù)，還增加了要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。為了促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)履行監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能，也規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為時(shí)要和原行政行為的機(jī)關(guān)作共同被告。
在妨害行政訴訟的一些強(qiáng)制措施，在加強(qiáng)對(duì)人民法院生效裁判的履行強(qiáng)制措施方面，也規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)工作不力的制裁懲戒措施。特別是針對(duì)為官不為，怠于履行法定職責(zé)，專門引入了比較鮮明的“履行之訴、給付之訴”。
半月談?dòng)浾撸骸督忉尅芬?guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。有何考慮？
李廣宇：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是一朵實(shí)踐之花，是實(shí)踐探索出來(lái)的一個(gè)有效經(jīng)驗(yàn)。但行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著廣泛、繁重的行政管理職責(zé)，要求每一個(gè)案件都由行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，現(xiàn)實(shí)中不可能完全做到，可能也沒(méi)有這個(gè)必要。
《解釋》為了使得這個(gè)制度能夠真正落地，對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作了一個(gè)界定，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人包括正職負(fù)責(zé)人，也包括副職負(fù)責(zé)人，這樣就使得行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人不能出庭情況下副職負(fù)責(zé)人也能出庭，使得制度真正得到落實(shí)。
從實(shí)踐效果來(lái)看，副職負(fù)責(zé)人往往具體分管某一個(gè)領(lǐng)域的工作，其出庭的實(shí)際效果可能不亞于正職負(fù)責(zé)人，而且新行政訴訟法所使用的概念是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，而沒(méi)有使用行政機(jī)關(guān)的法定代表人這個(gè)概念，從立法本意上也是既包含正職，也包含副職，《解釋》只不過(guò)對(duì)此作了一個(gè)更為明確的規(guī)定。
半月談?dòng)浾撸骸督忉尅分嘘P(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任的規(guī)定如何解讀？
李廣宇：修改前的行政訴訟法規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，作出原行政行為的機(jī)關(guān)是被告，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告，這個(gè)制度帶來(lái)了一個(gè)負(fù)面的效果，就是復(fù)議機(jī)關(guān)傾向于盡量作出維持的決定，怕當(dāng)被告。即使面對(duì)一些違法的行政行為復(fù)議機(jī)關(guān)也很少作出改變，使得行政復(fù)議的功能大打折扣。
現(xiàn)在的規(guī)定是，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。
但是這個(gè)新制度在訴訟方面也會(huì)帶來(lái)一些困惑，因?yàn)榉ㄔ核獙徖淼膶?duì)象原來(lái)只有一個(gè)，現(xiàn)在出現(xiàn)了雙被告、雙行為，到底怎么審？如何判？
在審理的時(shí)候，我們現(xiàn)在的設(shè)計(jì)傾向于以審原行政行為的合法性為主，同時(shí)對(duì)復(fù)議決定的程序合法性作出審查。
兩個(gè)機(jī)關(guān)可以共同承擔(dān)舉證責(zé)任，也可以商量之后由一個(gè)機(jī)關(guān)具體承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任。另外，對(duì)于復(fù)議程序的合法性的舉證，應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立承擔(dān)。至于賠償責(zé)任，基本上也是堅(jiān)持了“原處分主義”和復(fù)議程序的獨(dú)立性相結(jié)合作出分配。
半月談?dòng)浾撸喝绾卫斫饪梢哉?qǐng)求一并審理審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件，這是否意味著對(duì)于“紅頭文件”現(xiàn)在可以提起行政訴訟了？
李廣宇：這里所說(shuō)的規(guī)范性文件就是俗稱的“紅頭文件”，由于“紅頭文件”數(shù)量大，而且針對(duì)不特定的公眾可以反復(fù)適用，所以往往涉及面廣，效力持久。一旦違法，它所帶來(lái)的損害和一個(gè)具體的行政行為是不能同日而語(yǔ)的。
實(shí)踐當(dāng)中，老百姓對(duì)一些機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”多有詬病。這次立法機(jī)關(guān)在修改行政訴訟法時(shí)順應(yīng)了社會(huì)各界的呼聲，規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件可以一并請(qǐng)求審查。
但是對(duì)規(guī)范性文件的審查也要有一個(gè)全面正確的解讀。首先，這不代表就可以對(duì)抽象行政行為一律直接提起訴訟。但是針對(duì)一個(gè)具體行政行為起訴時(shí)，可以請(qǐng)求一并審查這個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。
其次，可以請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章，因?yàn)橐?guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受立法法調(diào)整的，屬于廣義概念的法律。
按照新行政訴訟法的規(guī)定和《解釋》的進(jìn)一步規(guī)定，人民法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為它不合法，就不把它作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。
新制度更進(jìn)一步規(guī)定，法院可以在判決書(shū)當(dāng)中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法，同時(shí)又往前走了一步，即還可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并且還可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?？梢越ㄗh制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件在一定時(shí)間內(nèi)作出修改、廢止等處理。(記者 何晏 姜磊)