4月22日，江蘇省靖江市新港園區(qū)江蘇德橋倉儲有限公司一交換泵房發(fā)生火災(zāi)(本報4月23日視點版曾作報道)。同在4月22日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布消息稱，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會下發(fā)通知，決定從2016年4月至10月，在全國范圍內(nèi)集中開展危險化學(xué)品安全專項整治。
圍繞此次靖江化工倉儲火災(zāi)及此前多起危化品安全事故暴露出的問題，《法制日報》記者采訪相關(guān)學(xué)者，探尋如何提高危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理能力，有效遏制危險化學(xué)品重特大事故發(fā)生。
□ 本報記者 廉穎婷
4月23日凌晨1時54分，在千余名消防官兵協(xié)同奮戰(zhàn)16小時之后，江蘇省泰州市靖江市危險化學(xué)品倉儲大火終被撲滅，沒有形成更大范圍的連鎖爆炸。
當(dāng)日，國家安監(jiān)總局通報，事故原因是由于危化品生產(chǎn)經(jīng)營單位違規(guī)動火作業(yè)導(dǎo)致的安全生產(chǎn)責(zé)任事故。
危險化學(xué)品是人們生產(chǎn)生活的重要物資和原材料、輔料、產(chǎn)成品，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，危險化學(xué)品的需求量和使用量急劇增加。近十多年來，我國化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，2014年我國化工行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)25981家。
同時，由于危險化學(xué)品生產(chǎn)、運輸、儲存等各環(huán)節(jié)都蘊藏著巨大安全風(fēng)險，導(dǎo)致近年來我國危險化學(xué)品安全事故時有發(fā)生，亦暴露出在危險化學(xué)品安全監(jiān)管體制、安全監(jiān)管責(zé)任等方面存在一系列亟待解決的現(xiàn)實問題。
危化品安全事故呈季節(jié)性
大火燃燒超過14個小時，火勢依然兇猛，不時還有刺鼻的焦味飄來。火災(zāi)現(xiàn)場，江蘇、上海兩個消防總隊的千余名消防官兵正在全力撲救。
在撲滅火災(zāi)過程中，1名消防戰(zhàn)士犧牲。犧牲的消防戰(zhàn)士名為朱軍軍，是泰州市公安局消防支隊靖江中隊消防戰(zhàn)士。在事故現(xiàn)場，為了保證滅火供水不間斷、掩護(hù)戰(zhàn)友撤退，朱軍軍延誤了撤離時間，經(jīng)送醫(yī)院搶救無效犧牲，年僅26歲。
4月23日1時50分許，明火被撲滅。
這就是發(fā)生在靖江市新港園區(qū)的危險化學(xué)品倉儲火災(zāi)。
這場大火引發(fā)輿論關(guān)注，也進(jìn)入上海交通大學(xué)中美物流研究院教授趙來軍的研究視野，他長期跟蹤危險化學(xué)品安全問題。
“化工品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、銷售、處置六大環(huán)節(jié)都很容易出事。”趙來軍對《法制日報》記者說，重化工作為很多沿海城市的主導(dǎo)行業(yè)之一，近年迅猛發(fā)展，很多城市出現(xiàn)化工圍城現(xiàn)象，事故不斷。比如，黃島的爆炸是管道問題，大連石化是倉儲問題，廣西的事故出現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還有南京塑料廠挖爆了化工管道。
趙來軍對2006年至2014年間，我國發(fā)生的3234起危險化學(xué)品事故發(fā)生環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，危險化學(xué)品事故主要集中在儲存、生產(chǎn)、使用和運輸環(huán)節(jié)。
事故的發(fā)生呈現(xiàn)出一定的季節(jié)性，1月至9月為事故高發(fā)月份，而10月至12月則相對較少。
從安全事故發(fā)生的時間節(jié)點來看，3234起危險化學(xué)品事故按照24小時時點統(tǒng)計，事故數(shù)從凌晨1時開始逐漸增加，至上午10時達(dá)到最高水平，隨之事故數(shù)逐漸下降，但在14時、15時事故數(shù)有一定程度反彈，整體上在7時至17時呈現(xiàn)較高水平。其中，9時至11時和14時至15時是兩個事故高發(fā)時段，19時之后到第二天6時之前是一天中事故低發(fā)時間段。
“危險化學(xué)品事故類型主要以泄漏和爆炸為主。”趙來軍說。
分析事故原因，趙來軍告訴記者，在危險化學(xué)品事故直接原因中，防護(hù)、保險、信號等裝置缺乏或有缺陷是導(dǎo)致事故的最大原因，違章作業(yè)和維護(hù)不周對產(chǎn)生事故的影響也極大。
在危險化學(xué)品事故間接原因中，安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)、沒有或不認(rèn)真實施事故防范措施、沒有安全操作規(guī)程或不健全是主要原因。
這些基于大數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果亦顯示，危險化學(xué)品事故暴露出危險化學(xué)品安全監(jiān)管體制、相關(guān)部門安全監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、突發(fā)事件應(yīng)急處置能力、安全評估、安全生產(chǎn)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面存在一系列亟待解決的現(xiàn)實問題。
信息不共享易導(dǎo)致事故擴(kuò)大
自2002年1月《危險化學(xué)品安全管理條例》發(fā)布起，我國先后發(fā)布了一系列旨在加強危險化學(xué)品安全管理的條例和規(guī)章制度，如《危險化學(xué)品重大危險源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》《危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》等。
這些條例和規(guī)定為我國危險化學(xué)品安全管理提供了制度保障，同時也確立了以地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為主，公安、質(zhì)監(jiān)、交通、環(huán)保等多部門協(xié)作的危險化學(xué)品安全管理體系。
“在上述監(jiān)管部門及危險化學(xué)品企業(yè)的共同努力下，我國危險化學(xué)品安全管理形勢有了一定程度的好轉(zhuǎn)。”趙來軍說。
但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，尤其是化工行業(yè)的快速發(fā)展，目前貌似完備的安全管理體系也逐漸暴露出一些問題，導(dǎo)致危險化學(xué)品事故時有發(fā)生。
“比如，我們可以從個別重大事故中發(fā)現(xiàn)，從一開始的資質(zhì)審批到日常的存儲作業(yè)管理，其中存在的諸多問題都未得到及時發(fā)現(xiàn)和改正，存在明顯的監(jiān)管縫隙。”趙來軍說，又如，企業(yè)主體責(zé)任存在問題。安全事故多發(fā)生在剛完成原始積累的民營企業(yè)，這些企業(yè)看到?；愤\輸利潤比較豐厚，便進(jìn)入這個領(lǐng)域，但是管理水平不到位，設(shè)施不到位，培訓(xùn)不到位，人防、技防和物防都不到位，事故率就很高。因此，規(guī)范化管理非常重要，比如定期的設(shè)備檢測更新。信息共享也是規(guī)范化管理的一部分，這種精細(xì)化的管理，可以有效切斷連鎖反應(yīng)。
從已經(jīng)發(fā)生的重大事故來看，由于缺乏危險化學(xué)品信息共享系統(tǒng)，在應(yīng)急處理時容易出現(xiàn)判斷失誤導(dǎo)致事故擴(kuò)大情況。進(jìn)一步講，消防人員對倉庫內(nèi)具體的危險化學(xué)品種類及分布情況一無所知，只能在對倉庫和堆場里的危險化學(xué)品數(shù)量、種類等信息都不明確的情況下，開展應(yīng)急處置，最終導(dǎo)致人員傷亡。
“如果信息被安監(jiān)、公安、消防、交通等部門共享，那么事故應(yīng)急處置階段的損失就不會這么嚴(yán)重?！壁w來軍說。
他建議，基于危險化學(xué)品生產(chǎn)、使用、存儲、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，建立專門的危險化學(xué)品數(shù)據(jù)庫，并以此為基礎(chǔ)建設(shè)危險化學(xué)品事故應(yīng)急處理系統(tǒng)，同時與消防、安監(jiān)、環(huán)保等部門建立信息共享，實現(xiàn)事故應(yīng)急處理信息共享，實現(xiàn)無縫隙化安全監(jiān)管。
?；繁O(jiān)管存在四大問題
趙來軍說，出現(xiàn)問題首先是監(jiān)管不到位。但是說到監(jiān)管問題，危險化學(xué)品所涉及六大環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門都不一樣，比如生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由安監(jiān)局的危險化學(xué)品處負(fù)責(zé)，但是這個處沒有執(zhí)法隊伍；運輸和倉儲環(huán)節(jié)又涉及到交通、消防等部門，很多是跨省的，地方政府監(jiān)管很困難，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控也很難實施。
在我國，危險化學(xué)品安全管理部門除了負(fù)有綜合監(jiān)管職能的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門外，還包括公安、交通運輸(含鐵路局、民航局、海事局)、環(huán)境保護(hù)、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、工商行政管理、衛(wèi)生等。
據(jù)趙來軍介紹，我國危險化學(xué)品監(jiān)管部門分為地方監(jiān)管部門和行業(yè)垂直監(jiān)管部門。
從縱向監(jiān)管對象來看，各監(jiān)管部門對危險化學(xué)品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)、儲存、運輸、經(jīng)營、使用、廢棄處置不同環(huán)節(jié)上的各類從業(yè)單位的監(jiān)管各有側(cè)重。
比如，公安部門負(fù)責(zé)危險化學(xué)品的公共安全管理，核發(fā)劇毒化學(xué)品購買許可證、劇毒化學(xué)品道路運輸通行證，并負(fù)責(zé)危險化學(xué)品運輸車輛的道路交通安全管理等。質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門負(fù)責(zé)核發(fā)危險化學(xué)品及其包裝物、容器(不包括儲存危險化學(xué)品的固定式大型儲罐)生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，并依法對其產(chǎn)品質(zhì)量實施監(jiān)督，負(fù)責(zé)對進(jìn)出口危險化學(xué)品及其包裝實施檢驗等。
“政府監(jiān)管部門與產(chǎn)業(yè)鏈上的監(jiān)管對象形成復(fù)雜的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。”趙來軍說，但是，目前這種監(jiān)管體系看似分工明確、功能完備、各司其職，實際上存在比較嚴(yán)重的部門分割、條塊分割、職能交叉、各自為政、“信息孤島”等問題，產(chǎn)生很多監(jiān)管空白、漏洞和縫隙。
趙來軍認(rèn)為，目前危化品安全監(jiān)管主要存在四個問題：監(jiān)管部門之間的法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，彼此之間出現(xiàn)一定程度的沖突；監(jiān)管部門之間缺乏常態(tài)合作協(xié)調(diào)機制，削減了監(jiān)管效能；監(jiān)管部門之間缺乏良好的信息共享機制，合作監(jiān)管困難；省際之間缺乏合作監(jiān)管機制和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，危險化學(xué)品跨省流動監(jiān)管困難。
區(qū)域隔離將從根本解決問題
中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任唐鈞告訴《法制日報》記者，危險化學(xué)品安全風(fēng)險管理，首先要遵循源頭治理、區(qū)域隔離的原則。
唐鈞認(rèn)為，源頭治理是根源上保障安全的方案。從選址的風(fēng)險評估開始，應(yīng)該依法按規(guī)開展全面的安全風(fēng)險評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、環(huán)境評估等前置工作，對于不適合建設(shè)?；穫}儲或工廠的選址，應(yīng)予以制止。
國際經(jīng)驗表明，嚴(yán)格劃分城市的區(qū)域功能，即隔離危險化學(xué)品區(qū)和生活區(qū)，是防范危險化學(xué)品安全風(fēng)險的根本性舉措。
也就是說，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)要保持足夠安全的距離，這是解決問題的根本，也可以把危害降低到最小。
事實上，從一些已發(fā)安全事故來看，最明顯的問題就是安全距離不足。
“安全距離到位的話，即使發(fā)生事故，也可以把危害降低到最小。”趙來軍說。
趙來軍參與了上海市在危險化學(xué)品安全管理上的很多改革。據(jù)他介紹，上海通過幾年的治理，將化工企業(yè)全部搬離人口稠密區(qū)和商業(yè)區(qū)，從內(nèi)環(huán)中環(huán)搬出，實現(xiàn)進(jìn)區(qū)入園。比如杭州灣北岸的金山化工區(qū)，已經(jīng)形成60平方公里的化工產(chǎn)業(yè)帶，而在附近漕涇鎮(zhèn)的化工物流產(chǎn)業(yè)園，主要是實現(xiàn)倉儲功能，相當(dāng)于把危險集中在安全距離比較可靠的地方，周邊沒什么人，只有農(nóng)田，出現(xiàn)問題，危害也會少很多。
基于此，對危險化學(xué)品倉儲地一定要做好安全風(fēng)險評估?！皩τ跓o法改變的現(xiàn)狀，工業(yè)園區(qū)與居民區(qū)距離太近，要基于現(xiàn)實，提前把有可能造成的危害和風(fēng)險的工廠進(jìn)行搬離，遠(yuǎn)離居民區(qū)?！碧柒x說。
趙來軍認(rèn)為，危險化學(xué)品化工園區(qū)布局規(guī)劃合理性需要加強。對于目前由于規(guī)劃不合理，園區(qū)對周邊居民造成嚴(yán)重安全威脅的情況，以當(dāng)?shù)鼐用癜踩珵榛驹瓌t，進(jìn)行園區(qū)調(diào)整，避免類似青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故再次發(fā)生。
此外，還應(yīng)做到實時監(jiān)測、主動防御以及規(guī)范管理、專業(yè)操作。
在采訪中，唐鈞特別強調(diào)，事故發(fā)生后，應(yīng)遵循生命第一、穩(wěn)妥為上的原則。要考慮所有的生命，包括消防員。根據(jù)災(zāi)情，針對周邊居民，可酌情采取停產(chǎn)、停工、停學(xué)等方式，甚至疏散到遠(yuǎn)離險情的安全區(qū)域。在保障群眾生命財產(chǎn)安全方面，寧可“反應(yīng)過度”，也不可抱著僥幸心理。
“化工園區(qū)這種高度集中的危險化學(xué)品企業(yè)布局方式，有利于實現(xiàn)統(tǒng)一管理，但是，出現(xiàn)問題后容易發(fā)生連鎖反應(yīng)，擴(kuò)大事故后果并容易導(dǎo)致事故應(yīng)急處理出現(xiàn)失誤?！碧柒x認(rèn)為，一旦發(fā)生安全事故，要切斷連鎖反應(yīng)，防止災(zāi)害升級、擴(kuò)散等惡性情況，在出現(xiàn)苗頭時及時處置。我們可以看到，這次靖江危險化學(xué)品倉儲點爆炸后，當(dāng)?shù)貙I(yè)化應(yīng)急程度還是很高的。
跨區(qū)聯(lián)動亦是必須遵循的原則。
唐鈞說，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。屬地政府對危險化學(xué)品負(fù)兜底責(zé)任，但是由于危險化學(xué)品應(yīng)急的專業(yè)要求高，因此很可能需要跨區(qū)域的聯(lián)動和配合。
“此次靖江，就調(diào)動了上海等周邊區(qū)域的消防力量?！碧柒x說。
建立長效機制落實安全監(jiān)管
趙來軍告訴記者，危險化學(xué)品本身有3000多種，化工品有八九萬種，按照規(guī)定倉儲分為甲乙丙丁四類，不同的種類需要不同的倉庫，不同的堆垛方式，例如酸性和堿性物質(zhì)不能放一起，都有明確要求。
因此，此次受訪專家認(rèn)為，對于危險化學(xué)品而言，風(fēng)險是不可避免的，但危險化學(xué)品安全風(fēng)險的管理不能總在事發(fā)之后才強調(diào)重視，必須防患于未然，建立長效機制，避免“運動式”治理。
趙來軍認(rèn)為，隨著危險化學(xué)品相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展，危險化學(xué)品監(jiān)管縫隙有日益增大的趨勢。因此，只有構(gòu)建危險化學(xué)品全過程無縫隙安全監(jiān)管體系，才能提高我國?；钒踩O(jiān)管水平，并且能夠真正將監(jiān)管落到實處。
“首先要做的是，完善危險化學(xué)品監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，明確各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，為實現(xiàn)危險化學(xué)品無縫隙監(jiān)管奠定法律基礎(chǔ)?！壁w來軍說，在識別危險化學(xué)品監(jiān)管各環(huán)節(jié)存在的監(jiān)管縫隙基礎(chǔ)上，完善或者修訂國家、地方和行業(yè)垂直管理部門的有關(guān)危險化學(xué)品法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，以《危險化學(xué)品安全管理條例》為依據(jù)，制定生產(chǎn)、運輸、使用、存儲各環(huán)節(jié)的專業(yè)管理條例或者辦法。
針對危險化學(xué)品產(chǎn)業(yè)鏈六大環(huán)節(jié)，明確各監(jiān)管部門的職責(zé)，對地方監(jiān)管部門和垂直監(jiān)管部門之間的責(zé)任、權(quán)利及協(xié)作方式作出明確規(guī)定，為實現(xiàn)危險化學(xué)品無縫隙化安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。
其次，從危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存、運輸、經(jīng)營、使用等各環(huán)節(jié)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈全過程無縫隙安全監(jiān)管體系。
比如生產(chǎn)、儲存環(huán)節(jié)依托化工園區(qū)實施嚴(yán)格管理；運輸環(huán)節(jié)推行跨區(qū)域聯(lián)控；經(jīng)營環(huán)節(jié)依托專業(yè)市場運作等。
“還要完善責(zé)任追究制，建立履責(zé)監(jiān)督、失責(zé)查處機制，明確事故責(zé)任，并對各責(zé)任主體做到嚴(yán)格責(zé)任追究，充分發(fā)揮責(zé)任制度的教育和警示作用?！壁w來軍說。
制圖/李曉軍