農(nóng)地三權(quán)分置助農(nóng)業(yè)加速邁向現(xiàn)代化

　　“十三五”期間我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)質(zhì)的飛躍

　　本報記者 侯建斌

　　金秋時節(jié)，稻黍飄香，各地頻傳豐收喜訊。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部消息，目前秋糧豐收已成定局，全年糧食產(chǎn)量有望高位增產(chǎn)，總產(chǎn)量連續(xù)6年穩(wěn)定在13000億斤的水平上。

　　總產(chǎn)量連年豐收，得益于科技的“硬核”支撐。數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)機械化水平由2001年的32%提高到2019年的70%，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率由2005年的48%提高到2019年的59.2%。

　　農(nóng)藥化肥使用量實現(xiàn)負(fù)增長，打農(nóng)藥從過去的肩扛手提，變成了現(xiàn)在的無人機作業(yè)；手機成為農(nóng)民的新農(nóng)具，農(nóng)民坐在家里用手機就能了解技術(shù)和市場信息，甚至可以控制澆水和施肥……科技的加持，不僅助力農(nóng)業(yè)加速現(xiàn)代化，而且讓農(nóng)民的獲得感明顯提升。

　　時針撥回至5年前，習(xí)近平總書記在浙江召開華東7省市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會，聽取對“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的意見和建議時指出，同步推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，薄弱環(huán)節(jié)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要著眼于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，在穩(wěn)定糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的同時，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐，走出一條集約、高效、安全、持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

　　鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長、中國行政法學(xué)會副會長沈開舉近日在接受《法治日報》記者采訪時說，“十三五”規(guī)劃以來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主旋律，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，取得了舉世矚目的成就。

　　回顧“十三五”規(guī)劃中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化歷程，讓專家印象深刻的是，我國以發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式，構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的不懈努力。

　　尤為值得一提的是，國家長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系、推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策法制化，

　　下轉(zhuǎn)第三版

　　上接第一版 有力破解了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護和流轉(zhuǎn)難題，助力農(nóng)業(yè)加速邁向現(xiàn)代化。

　　長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系奠定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度基礎(chǔ)

　　處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的主線。而保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是梳理“十三五”成就難以繞開的話題。

　　2017年10月18日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上宣布，第二輪土地承包到期后再延長30年。

　　會場內(nèi)，代表掌聲經(jīng)久不息；會場外，農(nóng)民臉上掛滿笑容。

　　這一天，注定要在新中國土地改革史上留下濃墨重彩的一筆。

　　一年后，農(nóng)村土地承包法迎來新一輪修訂，“承包期屆滿后再延長30年”正式入法。

　　如果從實行第一輪土地承包算起，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定75年。沈開舉認(rèn)為，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，給廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)投資者吃下了一顆長效“定心丸”，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益、壯大集體經(jīng)濟的一項重大舉措，對于穩(wěn)定農(nóng)村土地狀況起到積極作用。

　　2019年11月26日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》(以下簡稱《意見》)，明確了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。

　　中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦指出，《意見》是一個關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是一個既管當(dāng)前又管長遠(yuǎn)、“一不動百不搖”的重要制度設(shè)計。長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，又有利于促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

　　西北大學(xué)法學(xué)院理論法學(xué)教研部主任潘懷平教授告訴記者，《意見》的核心要義是穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，既能實現(xiàn)農(nóng)村土地的穩(wěn)定發(fā)展、良性使用、有效利用，又能實現(xiàn)集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共贏。

　　專家普遍認(rèn)為，此舉意味著今后土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不會改變，集體經(jīng)濟組織成員依法承包集體土地的基本權(quán)利不會改變。土地承包關(guān)系從長期穩(wěn)定到長久不變，凸顯出黨中央穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心。

　　承包地的確權(quán)登記頒證同步推進，相關(guān)配套緊鑼密鼓推出。從2014年起，開始推進承包地的確權(quán)登記頒證，到2018年底基本完成，發(fā)證率超過94%。

　　“通過確權(quán)登記，全國累計精準(zhǔn)測量11億個地塊，清理兩億多農(nóng)戶的檔案資料?！表n長賦說，通過確權(quán)登記摸清了家底，解決了長期以來農(nóng)村土地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問題。

　　這5年，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，成為高頻詞。專家評價說，堅持承包關(guān)系長久穩(wěn)定，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、推動鄉(xiāng)村全面振興奠定了制度基礎(chǔ)。

　　農(nóng)地三權(quán)分置政策法制化 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迎來大發(fā)展

　　這5年，農(nóng)地三權(quán)分置的落地實踐，在助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上功不可沒。

　　2016年，習(xí)近平總書記來到小崗村，并在這里召開農(nóng)村改革座談會。習(xí)近平指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行。

　　當(dāng)年10月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對“三權(quán)分置”作出系統(tǒng)全面的制度安排。

　　2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。

　　沈開舉評價說，這次修法，實現(xiàn)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法制化，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度改革進入新的歷史階段?！叭龣?quán)分置”是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、市場化、現(xiàn)代化的重要途徑，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。

　　潘懷平指出，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法制化，體現(xiàn)了立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，實現(xiàn)從宏觀政策指導(dǎo)和授權(quán)試點上升為法律規(guī)定，有力破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護和流轉(zhuǎn)難題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法律實施，將會不斷釋放穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、促進農(nóng)民就業(yè)的制度效能。

　　當(dāng)然，實行“三權(quán)分置”，實現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，為促進農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，目前全國已有1239個縣(市、區(qū))、18731個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過5.55億畝。

　　正是在此背景下，另一項重大戰(zhàn)略提上日程。習(xí)近平總書記指出，要把加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為一項重大戰(zhàn)略；加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

　　隨后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迎來機遇期，家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般涌現(xiàn)。

　　兩份數(shù)據(jù)很說明問題：一個數(shù)據(jù)是，截至2018年底，全國家庭農(nóng)場達(dá)到近60萬家；全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到217.3萬家；各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體總量超過300萬家。

　　另一個數(shù)據(jù)是，截至2018年底，全國家庭農(nóng)場經(jīng)營土地面積1.62億畝，家庭農(nóng)場的經(jīng)營范圍逐步走向多元化，從糧經(jīng)結(jié)合，到種養(yǎng)結(jié)合，再到種養(yǎng)加一體化，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　這5年，一系列扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體發(fā)展的政策措施陸續(xù)出臺，《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》《關(guān)于實施家庭農(nóng)場培育計劃的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動的若干意見》《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》等文件相繼印發(fā)，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體培育發(fā)展的政策體系逐步完善。

　　更令人欣喜地是，2020年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》，為加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體注入了新的活力。

　　沈開舉說，加快培育高質(zhì)量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，發(fā)揮其建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)推動作用，必將為實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。

　　“大國小農(nóng)”是基本國情農(nóng)情把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道

　　“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，是推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的關(guān)鍵5年。這5年，如何將小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的軌道，也成為重中之重。

　　習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“大國小農(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情，要注重解決小農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營面臨的困難，把他們引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展大格局。

　　我國的基本國情農(nóng)情是人多地少，“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊說，從現(xiàn)階段來看，以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須長期面對的現(xiàn)實。

　　第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，我國全國小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體98%以上，我國現(xiàn)有農(nóng)戶2.3億戶，戶均經(jīng)營規(guī)模7.8畝，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶。

　　韓俊坦言，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)的基本面，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，一定要處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系，讓黨的農(nóng)村政策陽光雨露惠及廣大小農(nóng)戶。

　　在潘懷平看來，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，既需要家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體扛起大旗，也有賴于億萬小農(nóng)戶的“百花齊放”。

　　正是在此背景下，2019年，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，加強針對小農(nóng)戶的扶持政策，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道。

　　韓俊認(rèn)為，必須引導(dǎo)小農(nóng)戶發(fā)展多種形式的合作和聯(lián)合，做好提高小農(nóng)戶組織程度這篇大文章。通過發(fā)展農(nóng)民合作與聯(lián)合，通過引進先進農(nóng)業(yè)科技，將傳統(tǒng)小農(nóng)戶變成現(xiàn)代小農(nóng)戶。

　　如何發(fā)揮合作社帶動小農(nóng)戶、服務(wù)小農(nóng)戶的作用？韓俊強調(diào)，要在全國范圍內(nèi)樹立一批制度健全、運行規(guī)范、服務(wù)能力強、帶動效果好的農(nóng)民合作社典型，引領(lǐng)農(nóng)民合作社整體發(fā)展質(zhì)量提升。

　　此外，將加大財政對農(nóng)民合作社的扶持力度。通過創(chuàng)新金融保險服務(wù)，落實用地、用電等政策，把帶動建檔立卡貧困戶較多的農(nóng)民合作社、把深度貧困地區(qū)農(nóng)民合作社作為扶持重點。