法治周末記者 陳霄
一個(gè)高爾夫球場，動(dòng)輒占用上千畝地的面積，在土地資源緊張的國情下，禁令連年一道接一道，并不令人感到驚奇。
正如華南師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院教授盧元鎮(zhèn)一語道破的那樣，“因其占地遼闊，因其非物質(zhì)生產(chǎn)，因其服務(wù)對象面的狹窄，高爾夫淪為眾矢之的”。
那些被通報(bào)的違規(guī)占地
2014年5月，國家發(fā)改委和國土資源部聯(lián)合通報(bào)了5起違法占地、違規(guī)建設(shè)高爾夫球場的案件，基本可一窺高爾夫球場建設(shè)的現(xiàn)狀。
5起案件中違法占地最多的是寧夏的某球場，違法占地2083.54畝，最少的是云南騰沖某球場，違法占地657.4畝。
在違法所占土地中，耕地往往是其中的重要部分，例如寧夏這家違法用地中，耕地占了1240.08畝。
在通報(bào)的北京案例中，違法占地900畝，其中基本農(nóng)田828畝。
此外，5家球場均非以高爾夫球場的名義建設(shè)，而是借以體育公園、生態(tài)園、農(nóng)業(yè)示范園、生態(tài)度假村的名義，這實(shí)際上也是國內(nèi)多數(shù)高爾夫球場所采取的方式。
通報(bào)中稱，這5起案件均為全國高爾夫球場清理整治工作開展以來頂風(fēng)新建、拒不停工的高爾夫球場。
這其實(shí)已差不多是官方近年來的規(guī)定動(dòng)作，例如2010年國土資源部通報(bào)的8起違規(guī)案件中，一半也涉及到高爾夫球場的違建問題。
高爾夫球場的占地問題一直以來不乏媒體關(guān)注，2011年，《中國青年報(bào)》曾根據(jù)公開資料對全國327個(gè)高爾夫球場進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)總共占用了我國64萬多畝土地，相當(dāng)于此前一年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地726.75萬畝的8%。
不過，正像全國究竟有多少家高爾夫球場缺乏精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一樣，全國范圍的高爾夫球場違規(guī)占用土地的情況也一直沒有官方或者民間的公布數(shù)據(jù)，長期半遮半掩的高爾夫球場，違規(guī)用地問題只能通過一些官方通報(bào)案件中推測全局。
在提到高爾夫運(yùn)動(dòng)在中國落地的困難時(shí)，盧元鎮(zhèn)認(rèn)為，恰恰是由于“占用耕地是中國經(jīng)濟(jì)最敏感的問題”。中國的發(fā)展空間相對于人口而言十分狹窄。改革開放三十余年，保護(hù)耕地已經(jīng)成為社會(huì)共識。而對“圈地運(yùn)動(dòng)”的批判，最有說服力、最少社會(huì)爭議的就是對高爾夫球場的指責(zé)?！耙蚱湔嫉剡|闊，因其非物質(zhì)生產(chǎn)，因其服務(wù)對象面的狹窄，高爾夫淪為眾矢之的”。
以“地”為主的禁令
自上世紀(jì)90年代以來，國家涉及到高爾夫球場建設(shè)的各類文件多達(dá)十余部，其中絕大多數(shù)均以土地為主。
例如，國家層面最早關(guān)于高爾夫用地的政策見于1997年中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確禁止征用耕地、林地、宜農(nóng)荒地出讓土地使用權(quán)用于高爾夫球場等開發(fā)建設(shè)。
“這個(gè)指向是非常明確的，并且在后來也一直持續(xù)、強(qiáng)化，今后應(yīng)該會(huì)越來越嚴(yán)厲。”中國政法大學(xué)高爾夫規(guī)則與文化研究中心執(zhí)行主任劉守仁在接受法治周末記者采訪時(shí)表示。
至今廣泛提及、各地開展運(yùn)動(dòng)頻現(xiàn)于文件的2011年11部委聯(lián)合發(fā)文，即《關(guān)于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，也試圖進(jìn)一步規(guī)制高爾夫的違規(guī)用地問題，規(guī)定“所有高爾夫球場一律不得占用耕地、天然林和國家級公益林地，占用耕地和林地的必須全部退出”。
劉守仁分析十?dāng)?shù)年來國家出臺的對高爾夫限制性規(guī)定稱，防止占用耕地是其中最重要的原因，由于高爾夫球場占地面積大，不少地方建設(shè)的高爾夫球場存在大量占用耕地、林地的現(xiàn)象，不僅違反了我國嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本原則，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，易引發(fā)社會(huì)矛盾。
劉守仁同時(shí)分析了現(xiàn)實(shí)中比較常見的球場違規(guī)用地情形，除了占用耕地、林地之外，還包括違規(guī)征用和出讓土地，例如2006年高爾夫球場項(xiàng)目被列入禁止用地項(xiàng)目之后，再征用出讓用于高爾夫球場的即屬于違規(guī)建設(shè)。
還有違反國家對土地用途的管制、擅自變更土地用途，按規(guī)定高爾夫球場用地應(yīng)屬于建設(shè)用地分類下的商服類用地，但一些項(xiàng)目通過體育公園、綠化等名義取得土地使用權(quán)，這類土地屬于公設(shè)用地中的景觀休閑用地，若用于高爾夫球場建設(shè)屬于違規(guī)。
國家林業(yè)局從2014年年底持續(xù)到今年的清理非法侵占林地專項(xiàng)行動(dòng)，也將高爾夫球場違法使用林地作為清理排查的重點(diǎn)。
土地與高爾夫能否兼得？
發(fā)展高爾夫運(yùn)動(dòng)，需要場地，需要興建球場，可是國內(nèi)土地資源緊張、耕地紅線不可觸碰又是不爭的事實(shí)。那么，土地與高爾夫是否只能“你死我活”？
行業(yè)內(nèi)和研究者并不這么認(rèn)為。
在2014年中國高爾夫俱樂部年會(huì)的論壇上，華彬集團(tuán)董事長談到自己曾與國家發(fā)改委人士討論高爾夫未來的走勢，坦言高爾夫未來需要做的是“規(guī)范運(yùn)作”。
規(guī)范運(yùn)作指的是高爾夫產(chǎn)業(yè)在濫用耕地、占領(lǐng)水源地等方面要嚴(yán)格禁止，如此才能夠讓其在符合政策法規(guī)的前提下順利運(yùn)營。
劉守仁認(rèn)為，長期以來我們見到的都是各種各樣的禁令、限制令，不能做這，不能做那，但可以做什么，應(yīng)該怎么做，一直缺乏制度性的安排，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。
“所以我們能看到，禁止用地的規(guī)定很多，而且政出多頭，但禁止用地的范圍卻也不盡相同，甚至有些還相互沖突，這難免會(huì)讓(高爾夫)行業(yè)無所適從?！?/p>
盧元鎮(zhèn)建議，受限于國家的土地政策，在我國發(fā)展高爾夫運(yùn)動(dòng)必須實(shí)事求是地規(guī)劃使用丘陵荒地，而且不宜在那些人口密度大的農(nóng)業(yè)大省發(fā)展。同時(shí)從氣候上考慮，目前適宜發(fā)展的地區(qū)只能是開放程度較高、經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好、交通條件便利的市縣邊界地區(qū)。
“為了防止一些地下高爾夫球場敗壞這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的名聲，有關(guān)體育行政部門要迅速實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，取締那些非法的經(jīng)營單位，特別要禁止那些違反國家土地法律開發(fā)的假高爾夫球場招搖撞騙?！北R元鎮(zhèn)說。
在執(zhí)法日漸嚴(yán)厲、倒下的高爾夫球場名單漸長的目前，不去觸碰違法用地的底線基本已在業(yè)內(nèi)形成共識，對于習(xí)慣從夾縫中求生存的相關(guān)企業(yè)來說，困難只是在于，他們得摸準(zhǔn)那些禁令之外的領(lǐng)地哪些是存有風(fēng)險(xiǎn)的。