隨著新一輪農(nóng)村改革推進，土地確權(quán)也在全國持續(xù)開展。但由于地塊變遷、村民外出及部分土地流轉(zhuǎn)的先期進行，確權(quán)工作面臨諸多難題。作為全國整省推進的土地確權(quán)頒證試點省份之一，四川運用航空測繪、村社確權(quán)小組、先期土地流轉(zhuǎn)確股等多種方式，探索出一條減少資金壓力、提高準確精度的土地確權(quán)路徑。
土地確權(quán)遭遇成本高操作難
在我國農(nóng)村地區(qū)尤其是南方丘陵農(nóng)村，土地確權(quán)面臨較多困難，特別是人力、資金以及土地測繪精準度等方面。同時，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已在多年前自發(fā)進行，部分村民原有土地已被連片整理，導致土地邊界模糊，給確權(quán)帶來一定難度。
江油市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心副主任龔明鳴說，以江油市為例，土地確權(quán)共涉及64萬人口、22萬農(nóng)戶、2719平方公里，土地也分布在平壩、丘陵及山區(qū)之中，如果按傳統(tǒng)拉桿丈量方式進行確權(quán)，將會花費上億元，給地方增加巨大財政壓力。
在新一輪土地確權(quán)中，地塊邊界也存在模糊不清的情況。在廣安市廣安區(qū)崇望鄉(xiāng)，成片的蔬菜地一眼望不到頭。在土地上除草的村民肖興碧告訴記者，自己的幾畝地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，與上百畝土地連成了一片，并進行了重新整理，原來的田埂、地界早已蕩然無存。
在四川江油市大康鎮(zhèn)星火村，9千余畝土地都進行了流轉(zhuǎn)，如今種植了成片的苗木花卉。當?shù)卮迕駰钫勒f，他家2畝多地都流轉(zhuǎn)給了村里成立的星火農(nóng)業(yè)集團有限公司，按土地入股方式獲得分紅。但如果進行土地確權(quán)登記，不知道自己的地在什么具體位置。
江油市副市長王軍說，不僅土地先期流轉(zhuǎn)導致確權(quán)難度增加，就連沒有流轉(zhuǎn)的土地也存在邊界模糊情況?！吧鲜兰o80年代到現(xiàn)在，很多知道邊界的老人都逐漸去世了，與此同時，土地整理、高標準農(nóng)田建設(shè)后，農(nóng)民的土地又與原來的邊界模糊了?！?/p>
此外，在南方丘陵地區(qū)，農(nóng)村舉家外出務(wù)工不在少數(shù)，相關(guān)部門在確權(quán)過程中無法找到戶主，也給土地確權(quán)工作帶來困難。
“航空法、工作組”破解確權(quán)“攔路虎”
四川農(nóng)村依靠各種“民間智慧”積極探索創(chuàng)新，運用航空攝影法解決確權(quán)精準度，設(shè)立村社確權(quán)小組進行核準，并創(chuàng)造性提出對已流轉(zhuǎn)土地進行“確股確權(quán)”等舉措，在土地確權(quán)過程中解決了不少“攔路虎”。
2014年12月上旬，當記者來到四川省江油市新安鎮(zhèn)黑灘村7組時，村里老人王多金正目不轉(zhuǎn)睛地盯著石桌上的航空影像圖，測繪公司的工作人員按著老人描述，在地圖上仔細標注著。老人所看的圖紙是通過航空攝影的方式按照1：1000的比例尺繪制的，地圖上該組29戶家庭的數(shù)百塊土地躍然紙上。
江油市在全國首創(chuàng)航空攝影方式進行土地確權(quán)，這一方式相較傳統(tǒng)的標尺丈量，不僅精度高，還節(jié)省了人力和財力。江油市長馬輝說，這是一名普通工作人員想出的辦法，使用“航空攝影圖解”確權(quán)法，測繪時間縮短80％、經(jīng)費降低60％。目前江油市已完成5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)77315畝土地的確權(quán)工作，余下35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在全面推進當中。
在四川農(nóng)村土地確權(quán)過程中，基層還探索出以村社小組三個“明白人”為內(nèi)容的確權(quán)小組，保證確權(quán)工作的精準性。在黑灘村7組，王多金老人就是三個“明白人”之一。針對農(nóng)民外出務(wù)工，無法找到相關(guān)戶主的情況，新安鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長李世勇說，他們打算在春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)時補確和登記。對于土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)并進行整理的農(nóng)戶，四川基層干部提出確地、確權(quán)又確股的構(gòu)思，并提出劃虛擬、電子邊界，進行網(wǎng)格化確權(quán)。大康鎮(zhèn)星火村辦公室主任李婷婷說，在下一步確權(quán)過程中，村里將按照村民土地入股比例給予上報，土地財產(chǎn)權(quán)同樣被確認。
遂寧市、廣元市等地區(qū)也紛紛采取“航空攝影圖解”確權(quán)法。一些地方還在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)等進行確權(quán)頒證。廣元市委書記馬華說，該市林權(quán)、農(nóng)村集體土地所有權(quán)已經(jīng)確權(quán)頒證完畢，其他土地確權(quán)將在2015年底全面完成。記者了解到，截至目前，四川省183個縣（市、區(qū)）中已經(jīng)有132個縣（市、區(qū)）全面開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，計劃2016年基本完成。
基層建議多方統(tǒng)籌拓寬確權(quán)范圍
基層干部向記者反映，隨著土地確權(quán)頒證的推行，農(nóng)村也出現(xiàn)一些新情況。如地塊在確權(quán)后依然保持零碎狀態(tài)，不利用適度規(guī)模經(jīng)營。有的地方尤其是城郊土地確權(quán)頒證，還面臨著土地已經(jīng)被統(tǒng)征，但地塊仍在確權(quán)頒證的時差。此外，一些業(yè)主反映，隨著土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的試點，農(nóng)村土地上附著物、農(nóng)業(yè)設(shè)施等也需要確權(quán)，用于銀行抵押緩解農(nóng)村融資困難。
在射洪縣金家鎮(zhèn)，土地確權(quán)頒證正在進行。該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長胡長天告訴記者，這一輪確權(quán)是以第二輪土地承包為基礎(chǔ)，不會改動農(nóng)民的地塊結(jié)構(gòu)，除非農(nóng)民自己有書面協(xié)議進行土地互換的，在自愿前提下可以打亂地塊進行確權(quán)頒證。
龔明鳴告訴記者，在城市近郊或工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于土地確權(quán)與頒證之間有個過程，容易出現(xiàn)土地被征用之后，土地產(chǎn)權(quán)證才頒發(fā)下來，就更容易造成矛盾糾紛。還有一些地方由于地質(zhì)災害，導致地塊突然消失，農(nóng)民確權(quán)面臨無地可確困境。
有的干部認為，在有條件的地區(qū)，土地確權(quán)可以在尊重村民意愿前提下，考慮與未來土地規(guī)模經(jīng)營、連片整理相結(jié)合。一些業(yè)主反映，盡管農(nóng)村改革在持續(xù)推進，但農(nóng)村融資難、融資貴局面并沒有徹底扭轉(zhuǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，土地確權(quán)后并不能進行抵押。但隨著四川土地收益保證貸款的試點，農(nóng)村土地上附著物、農(nóng)業(yè)設(shè)施等確權(quán)的必要性越來越強?！懊缒?、農(nóng)業(yè)設(shè)施等如果也能推廣確權(quán)，就能解決銀行的抵押物問題，對解決農(nóng)村融資難會起到重要作用。” 四川沃墾現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司董事長楊林均說。