核心閱讀

　　預算編制不合理，專項轉移支付渠道過散、規(guī)模過碎，導致財政資金“沉淀化”和“碎片化”。很多財政資金“?？顚Ｓ谩焙苋菀讓е聝蓚€結果：一是預算安排與實際脫節(jié)，造成錢花不出去；二是“先分錢、再定事”，錢沒有花到最急需的地方

　　在預算安排上，一些重點支出事項與財政收支增幅或GDP增幅掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤，經(jīng)濟欠發(fā)達的地方GDP基數(shù)低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經(jīng)濟發(fā)達的地方資金每年增加一大塊，根本用不完

　　日前，國務院印發(fā)《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》，出臺十大舉措進一步盤活“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和優(yōu)先保障民生支出。今年以來，國務院常務會議也多次強調要盤活財政存量資金，加大統(tǒng)籌使用力度。財政資金統(tǒng)籌使用，到底難在哪里？破解資金使用“碎片化”，需要在哪些方面動“大手術”？記者采訪了有關部門和專家。

　　政策效果已顯現(xiàn)，但導致資金“沉淀化”“碎片化”的因素仍廣泛存在

　　“在加強財政資金統(tǒng)籌使用方面，近年來我們已經(jīng)采取了一些有效措施，包括加大政府各預算之間的統(tǒng)籌力度，盤活存量資金，清理整合專項轉移支付等，這些舉措在今年的預算中已有所體現(xiàn)。”財政部預算司有關負責人介紹。

　　比如，從2015年1月1日起，將地方教育附加等11項基金調入一般公共預算，提高國有資本收益上繳公共財政的比例；中央財政將以前年度結轉資金1124億元，在2015年預算中進行重新安排，重點投向民生改善、公共服務和基礎設施等領域。中央財政專項轉移支付項目，在2014年由220個“砍”到130個的基礎上，今年進一步減少到100個左右。

　　“這些措施確實起到了積極作用，但影響財政資金統(tǒng)籌使用的因素仍然廣泛存在，導致存量資金‘沉淀化’、資金使用‘碎片化’，嚴重制約著財政資金使用效益的提高?！必斦控斂扑彼L白景明表示。

　　方案明確，推進財政資金統(tǒng)籌使用的近期目標是盤活各領域財政沉淀資金取得明顯進展，初步建立財政資金統(tǒng)籌使用機制，促進穩(wěn)增長、調結構。長遠目標是財政資金統(tǒng)籌使用機制更加成熟，將所有預算資金納入財政部門統(tǒng)一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進財政資金優(yōu)化配置，推動建立現(xiàn)代財政制度。資金統(tǒng)籌的范圍包括項目資金、重點科目資金、部門資金、財政存量資金、轉移支付資金等。

　　“此次出臺的方案不是著眼于某一方面，而是將推進財政資金統(tǒng)籌使用與深化財稅體制改革結合起來，統(tǒng)籌考慮預算管理制度、中期財政規(guī)劃、事權與支出責任劃分等改革，突出全局性和方向性。”白景明認為。

　　預算編制不合理，“先分錢、再定事”，導致財政資金難統(tǒng)籌

　　在當前經(jīng)濟財政形勢較為嚴峻的情況下，存量資金規(guī)模較大，嚴重制約著積極財政政策效用的發(fā)揮。

　　盤活財政存量資金，方案提出新的具體措施包括：從2016年起，對上年末財政存量資金規(guī)模較大的地區(qū)或部門，適當壓縮下年財政預算安排規(guī)模；加快據(jù)實結算項目下達進度，項目跨年度實施的，要根據(jù)資金需求情況分年下達預算；實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況，項目預算執(zhí)行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需資金支持的領域。

　　“預算編制不合理，專項轉移支付渠道過散、規(guī)模過碎，是導致財政資金‘沉淀化’和‘碎片化’的癥結之一?！敝醒胴斀?jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示，新措施從形成財政存量資金的原因入手，既著眼于盤活已有的，又著力避免形成新的存量資金，應該說是比較切合實際的。

　　目前，很多財政資金都是“專款專用”，預先指定了特定來源與用途。這些資金由部門掌握并以專項轉移支付的形式下達到地方，錢怎么花地方政府做不了主。這很容易導致兩個結果，一是預算安排與實際脫節(jié)，造成錢花不出去；二是“先分錢、再定事”，錢沒有花到最急需的地方，也很難花出效益。

　　王雍君認為，預算編制不合理除了體制上的問題，還有一個原因是前期準備太脆弱。相關部門應當延長預算準備時間，特別是公共領域的投資要先把事定下來，在環(huán)評等基礎工作完成后，再根據(jù)工程實際進度，結合中期財政規(guī)劃來安排預算資金。

　　破除體制機制障礙，完善相關法律，盡早取消資金“二次分配”和“支出掛鉤”

　　“統(tǒng)籌財政資金表面上看是錢的問題，實際上錢的背后的核心問題是‘權’和‘事’的劃分?！必斦控斂扑L劉尚希表示，統(tǒng)籌不是簡單地把錢攏到一起，關鍵是要劃清各部門職責，加強“錢”與“事”的統(tǒng)籌與銜接，在資金分配上形成合力、避免重復交叉。

　　劉尚希指出，在財政資金分配上，目前仍存在一些明顯弊端。比如，將資金“切塊”下達到部門，再由部門進行“二次分配”下達給地方。有的部門每年手中掌握的資金多達幾千億元，而且很多資金投向了競爭性領域，給誰不給誰、給多少都由部門說了算。這使得一些部門權力過大，容易產(chǎn)生資金分配不公和權力尋租，資金使用效益難以把控。

　　還有在預算安排上，一些重點支出事項還在與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤。比如教育支出與GDP增長掛鉤，經(jīng)濟欠發(fā)達的地方GDP基數(shù)低，支出就算每年按“掛鉤”比例增長還是捉襟見肘，而經(jīng)濟發(fā)達的地方資金每年增加一大塊，根本用不完。

　　“這種掛鉤方式與實際需求脫節(jié)，導致公共資源的錯配，不利于公共服務均等化。有的地方中小學買電腦、配實驗室都困難，而有的地方卻在給學校建游泳池，差距越拉越大。”劉尚希說，雖然十八屆三中全會決定和深化財稅改革總體方案早已明確要“脫鉤”，卻遲遲難以推進。主要原因是一些“掛鉤”已經(jīng)寫進了相關法律，取消“掛鉤”就要修訂法律。

　　此次方案提出推進財政資金統(tǒng)籌使用的十大舉措，就包括推進部門資金統(tǒng)籌使用，推進統(tǒng)一預算分配權，推進部門內部資金和跨部門資金統(tǒng)籌使用，推進部門職責調整和整合；重點推進科技、教育、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等重點科目資金的統(tǒng)籌，推動修訂重點支出掛鉤相關法律。“改革的方向明確了，但如何推進落實還要有具體的路線圖和時間表。盡早破除體制機制障礙，完善相關法律法規(guī)，財政資金才能發(fā)揮最大效益?！眲⑸邢＝ㄗh。