在產(chǎn)能過剩、企業(yè)經(jīng)營效益差的背景下，進(jìn)一步減稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是普遍的呼聲。而進(jìn)一步減稅，或者增加財政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴(kuò)大赤字規(guī)模。
21世紀(jì)宏觀研究院研究員
周瀟梟實習(xí)生白姣霞
中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)近在眼前。目前釋放的信號表明2016年仍將維持積極財政政策，且赤字規(guī)模、赤字率有望進(jìn)一步加大。
今年積極財政政策效果如何？明年財政政策可以從哪里發(fā)力？21世紀(jì)宏觀研究院將從全口徑預(yù)算、全部政府收入的角度來衡量財政政策效應(yīng)。拋開常規(guī)的減稅或增支手段，從近期熱議的巨量機(jī)關(guān)團(tuán)體存款說開，財政存量資金仍有進(jìn)一步挖掘的空間。
土地收入銳減帶來緊縮效應(yīng)
中國宏觀經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)減速，讓一些“穩(wěn)增長”的政策顯得似乎有點不夠力道。
比如積極財政政策今年其實在不斷發(fā)力。前10個月，全國一般公共預(yù)算收入實現(xiàn)12.9萬億元，同比同口徑增長5.4%；而同期全國一般公共預(yù)算支出實現(xiàn)13.4萬億元，同口徑增長16.7%。
在財政收入增長乏力的背景下，財政支出進(jìn)度仍在不斷加快，各部門在積極督促重點項目資金的到位。2015年總計1.62萬億的債務(wù)赤字，也早已發(fā)行。
不過仍有很多地方的新開工項目因為資金未到位，工期延誤。一些分析者認(rèn)為財政政策其實不夠積極。
除了受國發(fā)43號文影響，規(guī)范地方債管理，使得今年年初城投平臺舉借債務(wù)受到很大限制外，還跟土地出讓收入銳減有關(guān)。
前10個月，國有土地使用權(quán)出讓收入2.3萬億元，同比減少1.09萬億元，下降32.2%。同時，土地出讓金收入在城市間分化明顯，則加劇了部分地區(qū)資金困難、財政緊縮的現(xiàn)實。
土地出讓收入受市場波動影響很大，前幾年也曾出現(xiàn)收入年度間波動相差萬億。如2012年為土地出讓收入的一個相對低點，2013年在此基礎(chǔ)上增長了1.2萬億，2011年也比2012年多4000多億元。
相較之下，赤字規(guī)模增加的額度要小得多。受全球金融危機(jī)沖擊，我國近年一直堅持積極財政政策，但赤字規(guī)模近年僅以500億、4000億、1500億、2700億元這樣的額度適量增加。
社保支出增長較快
2015年開始實施的新預(yù)算法，明確了要實行全口徑預(yù)算，加大四本預(yù)算的統(tǒng)籌整合力度。
2014年年末，11項政府性基金收費已經(jīng)并入到一般公共預(yù)算中。四本預(yù)算中，國有資本經(jīng)營預(yù)算由于規(guī)模較小，且資金出處、用途多在國資系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)，影響作用不大。
不過，隨著老齡化進(jìn)程的加深，全國社會保險基金的支出規(guī)模在不斷加大，且增長速度較快。根據(jù)決算報告，2011年全國社保基金的支出規(guī)模為1.89萬億，到2014年則擴(kuò)張為3.37萬億，增長了約78%。2015年社保基金支出預(yù)計為3.84萬億，五年時間將近翻番。
從2012年以來，社?；鹬С鲈鏊倬哂谏绫；鹗杖氲脑鏊?。2014年在在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金一項已出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支，公共財政不得不加大對社保基金的補(bǔ)貼力度。
將四本預(yù)算綜合起來，剔除較大額度的財政補(bǔ)貼社?；鸬闹С觯?011年以來政府綜合支出規(guī)模分別約為16.3萬億、18萬億、21.4萬億、23.1萬億元。
2015年雖然受土地出讓金收入減少影響，但政府全口徑支出規(guī)模有望達(dá)到25萬億。2015年社保支出預(yù)期同比增長14%，綜合來看，政府支出仍處于擴(kuò)張狀態(tài)。
財政存量資金如何挖潛？
財政收入增長邁入中低速“新常態(tài)”；受經(jīng)濟(jì)處于三期疊加階段影響，全國財政收入恐難創(chuàng)新高；老齡化加劇又要求社保支出規(guī)模放大，在沒有其他配套改革下，公共財政支持力度也要加大--財政收支矛盾進(jìn)一步加劇。
在產(chǎn)能過剩、企業(yè)經(jīng)營效益差的背景下，進(jìn)一步減稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，是普遍的呼聲。而進(jìn)一步減稅，或者增加財政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴(kuò)大赤字規(guī)模。
除了新增債務(wù)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)也多次提到要盤活財政存量資金，有效支持經(jīng)濟(jì)增長。
就財政存量資金而言，如國庫中的財政存款。2015年財政存款大致在3萬億以上，在財力吃緊、加快支出進(jìn)度的背景下，相較2014年3.5萬億的規(guī)模已有所減少。
此外，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款也存在挖潛空間。“政府存款”或范圍更廣一點的“財政性存款”，月度數(shù)據(jù)雖有波動，但基本穩(wěn)定在3-4萬億區(qū)間。但機(jī)關(guān)團(tuán)體存款規(guī)模近年來則在穩(wěn)步上行，從2011年初的9萬億，逐漸增加到2015年10月底最的21萬億。
根據(jù)央行調(diào)查統(tǒng)計司的解釋，財政性存款，包括國庫存款，還有財政部存放的其他財政資金，如財政過渡存款、由財政部門指定存入金融機(jī)構(gòu)的專用基金等。
機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，則是除財政部門之外，機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、軍隊、武警部隊、團(tuán)體法人存放在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的定活期存款。
例如主要由人社部門收繳的社?；?、住建系統(tǒng)的住房公積金等，也都屬于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款。這兩項資金在2014年底的滾動結(jié)存規(guī)模分別為5.16萬億和4.3萬億。
除了這約摸10萬億的專項資金外，機(jī)關(guān)事業(yè)團(tuán)體如醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、協(xié)會等也有自由支配的經(jīng)營收入。
所以，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款是否沒有挖潛空間了？從國庫財政存款的曲線可以明顯看到，一到每年11、12月份，國庫存款曲線陡然下行，這就是俗稱的“年末突擊花錢”。
業(yè)內(nèi)也有人稱為“年末突擊撥錢”，部分錢并未實際支出，只是從國庫賬戶轉(zhuǎn)到了基層預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的賬戶上。
根據(jù)政府財務(wù)會計準(zhǔn)則，一年大部分時候是“收付實現(xiàn)制”，只有當(dāng)項目確需開支時，才從國庫直接撥付到項目承建方或服務(wù)提供商；但只有年末這段時間是“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，項目進(jìn)度沒到，但是為了加快預(yù)算支出進(jìn)度，將財政資金直接撥付到預(yù)算單位，即與財政有往來的“機(jī)關(guān)團(tuán)體”。
當(dāng)然，年末支出中必然有正常的項目結(jié)算。但據(jù)21世紀(jì)宏觀研究院了解，年末突擊“撥付”項目款也非常普遍。
由于“八項規(guī)定”及其他財務(wù)管理制度約束，這部分錢雖然在機(jī)關(guān)團(tuán)體賬戶上，但也不容易隨便花掉，部分可能就這樣不斷累積下來。
無論是機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，還是財政存款，部分沉淀下來、沒有發(fā)揮效用的資金，多由于預(yù)算編制不合理、預(yù)算沒有具體到項目、項目設(shè)計規(guī)劃不合理、審批流程過長等問題。
21世紀(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院認(rèn)為，當(dāng)前財力吃緊，以此為契機(jī)，推動更徹底的預(yù)算改革，如試點零基預(yù)算、打破部門利益藩籬阻礙，預(yù)算編制更科學(xué)合理、引入更多民主意志等，既能幫忙解困短期資金饑渴，也有助于政府長期規(guī)范治理。
(21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道)