專家認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)立法，推動制度建設(shè)，也可在現(xiàn)有規(guī)章的基礎(chǔ)上，考慮由國務(wù)院制定行政法規(guī)。同時(shí)由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本地的實(shí)際情況制定規(guī)章，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定

　　大量土地長期被閑置，正在滋生各種經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，因而受到各級領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的高度重視。

　　國土資源部4月22日發(fā)布的"2014中國國土資源公報(bào)"稱：2009-2013年全國已供應(yīng)建設(shè)用地中閑置土地7.02萬公頃。而在今年1月15日召開的全國國土資源工作會議上，國土部部長姜大明介紹，2014年國土部全年清理出閑置土地100萬畝。

　　對于土地閑置問題，在今年2月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理要求"必須針對審計(jì)督察發(fā)現(xiàn)問題，采取鐵腕措施，嚴(yán)肅問責(zé)，既要查處土地出讓收支管理違規(guī)等亂作為，又要糾正土地閑置中反映出的各種不作為"。另據(jù)報(bào)道，早在1999年4月，國土部就通過了《閑置土地處置辦法》，并在2012年5月進(jìn)行了修訂。今年，國土部還在全國確定了南京、嘉興、海寧、臨沂、菏澤、宜昌、重慶等11個(gè)市縣試點(diǎn)推進(jìn)土地市場誠信體系建設(shè)工作。

　　既然中央對土地閑置的問題高度重視，并且國土部也出臺的相關(guān)制度和政策，對其進(jìn)行規(guī)范和整治，但記者在采訪中了解到，在一些地方的執(zhí)行情況并不理想，相關(guān)政策難以貫徹，這是為什么呢？

　　土地閑置政府原因占比大

　　北京浩天信和律師事務(wù)所鄭欣律師長期從事與土地相關(guān)的法律問題研究，他在接受中華工商時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，造成土地閑置的原因主要有企業(yè)原因和政府原因。對于由企業(yè)原因造成的土地閑置，大家關(guān)注度比較高，人們一般認(rèn)為土地閑置就是因?yàn)槠髽I(yè)通過囤地推高房價(jià)實(shí)現(xiàn)利益最大化，但實(shí)際上由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置問題也不可小覷，根據(jù)官方說法，50%以上的土地閑置是因政府原因所導(dǎo)致的。國土部出臺《閑置土地處置辦法》，其初衷在于防止企業(yè)囤地，增加市場供給，平抑房價(jià)，提高土地利用效率，避免土地浪費(fèi)。然而，一些地方政府的政策不利，缺乏良好的拆遷方案，資金不到位以及亂作為和不作為等等原因，都可能導(dǎo)致土地閑置。另外，國土部雖已出臺相關(guān)政策，但由于缺少實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政策缺乏可操作性，也是阻礙政策執(zhí)行的原因之一。

　　在之前國土部通報(bào)的黑名單中，北京、廣東、海南等地成為土地閑置的重災(zāi)區(qū)。

　　在北京順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)中央別墅區(qū)，房價(jià)已超過10萬元每平方米，但就在那里，卻有一塊700余畝的土地被閑置大約5年，且時(shí)至今日并未得到任何處理。

　　該地塊位于順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊，共計(jì)700余畝，2010年前后分別由北京裕順通房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱裕順通公司)、北京盟科置業(yè)有限公司(下稱盟科置業(yè)公司)、北京碧水源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(下稱碧水源公司)3家開發(fā)企業(yè)競得。據(jù)介紹，上述3家開發(fā)企業(yè)的土地出讓金和拆遷款都已100%付了全款，然而，由于拆遷過程中的一些違規(guī)行為導(dǎo)致拆遷不順利，不僅導(dǎo)致土地建設(shè)無法開展，該地塊被事實(shí)閑置，而且占壓了開發(fā)商大量資金。隨著時(shí)間的流逝，牽扯其中的鎮(zhèn)政府、開發(fā)商、等待拆遷住上新樓的村民等各方越發(fā)焦慮、難耐。

　　事實(shí)上，由于地方政府及相關(guān)職能部門原因所造成的土地閑置，裕順通等3家公司所屬地塊決非個(gè)案。據(jù)報(bào)道，位于深圳市南山區(qū)西麗中學(xué)北側(cè)有一編號為T402-0014地塊，該地塊用地面積超過1萬平方米。由于法院對該地塊的權(quán)屬沒有查清，錯(cuò)誤地將地塊100%的權(quán)益認(rèn)定為圳寶公司所有并予以拍賣，而沒有考慮雪納公司擁有該地塊55%的權(quán)益，致使受讓方、競買方均無法對該地塊進(jìn)行開發(fā)，該地塊因此而閑置至今逾20年之久。該地塊曾出現(xiàn)在2010年國土部核查通報(bào)的全國閑置土地黑名單中。該地塊被深圳房地產(chǎn)人士稱為鬧市區(qū)的"一塊疥疤"。

　　根據(jù)國土部規(guī)定，對于因企業(yè)自身原因造成閑置的土地超過兩年就要無償收回土地使用權(quán)，但T402-0014宗地由于法院原因閑置逾20年，既無法開發(fā)，也無法收回。而且隨著深圳房價(jià)的一路上揚(yáng)，地價(jià)也隨之暴漲，T402-0014宗地的所屬開發(fā)企業(yè)也被當(dāng)?shù)厥袌鋈耸繎蚍Q為"合法囤地"。

　　土地閑置讓企業(yè)犯難

　　對上述在北京和深圳發(fā)生的土地閑置問題，鄭欣認(rèn)為，這是較為典型的兩個(gè)例子，其中北京順義區(qū)的個(gè)案更說明，土地閑置問題如得不到合理解決，將給各方帶來負(fù)面影響。

　　據(jù)裕順通公司副總經(jīng)理黃加農(nóng)介紹，2011年裕順通公司通過法院拍賣合法取得位于沙峪鎮(zhèn)西白辛莊的一塊用于商用開發(fā)的土地，并于當(dāng)年9月8日與北京順義后沙峪鎮(zhèn)人民政府(下稱鎮(zhèn)政府)簽訂了《西白辛莊村拆遷項(xiàng)目委托協(xié)議書》(下稱委托協(xié)議書)，雙方約定由裕順通公司委托鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織并實(shí)施西白辛莊村的拆遷工作。而如今拆遷啟動了兩年多，仍存幾十戶住宅未拆，拆遷工作處于停滯狀態(tài)，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)無法進(jìn)行，該地塊被事實(shí)閑置，且占壓該公司20多億元資金。

　　"自2011年12月27日至今，我們已上百次與鎮(zhèn)政府協(xié)商盡快完成拆遷工作，但至今未完成，導(dǎo)致公司蒙受巨大經(jīng)濟(jì)損失。為此，裕順通公司于2014年6月23日將鎮(zhèn)政府告上法庭，要求法院判令被告繼續(xù)履行委托協(xié)議書并向原告支付1.5億多元。"黃加農(nóng)說，"我們沒有過多要求，就是希望在合理合法前提下，政府能履行相應(yīng)職責(zé)，堅(jiān)持契約精神，讓事情盡早解決。"

　　對于土地被長期閑置的原因，裕順通公司認(rèn)為，當(dāng)初在未取得《拆遷許可證》的情況下，鎮(zhèn)政府便啟動了拆遷，從而令拆遷工作陷入困境。

　　裕順通公司稱，根據(jù)政府相關(guān)法規(guī)規(guī)定，拆遷工作應(yīng)取得拆遷許可證后方可啟動。在2011年11月27日，后沙峪鎮(zhèn)政府進(jìn)村實(shí)施拆遷，但順義區(qū)建委實(shí)際上只為碧水源公司拆遷部分頒發(fā)了集體土地拆遷許可證，未給裕順通公司、盟科置業(yè)頒發(fā)拆遷許可證。因未取得拆遷許可證，導(dǎo)致拆遷的合法性存在問題，使拆遷工作舉步維艱。之后，裕順通公司及盟科置業(yè)就拆遷許可證問題，向順義區(qū)及北京市建委等政府主管部門致函溝通、協(xié)商。最終，直到2013年12月1日相關(guān)部門為裕順通公司、盟科置業(yè)發(fā)放了拆遷許可證。

　　記者了解到，根據(jù)2011年7月26日順義區(qū)政府下發(fā)的《順義區(qū)人民政府關(guān)于后沙峪鎮(zhèn)西白辛莊村拆遷有關(guān)事宜的會議紀(jì)要》精神，及與后沙峪鎮(zhèn)政府簽署的協(xié)議書，西白辛莊村的拆遷工作完全由后沙峪鎮(zhèn)政府主導(dǎo)及負(fù)責(zé)，3家公司僅需按約定支付拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)即可，同時(shí)3家公司向后沙峪鎮(zhèn)政府支付了巨額拆遷費(fèi)用，后沙峪鎮(zhèn)政府應(yīng)依法履行拆遷職責(zé)。

　　黃加農(nóng)強(qiáng)調(diào)："鎮(zhèn)政府在未取得拆遷許可證情況下啟動拆遷，違反了法律規(guī)定，給我公司造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。目前，由于拆遷工作難以完成，且未拆遷戶散亂分布，而用于拆遷的資金又缺乏統(tǒng)一有效管理，導(dǎo)致該地塊已陷入'開發(fā)商無法開發(fā)，地方政府無法收回'的尷尬境地，長此下去，企業(yè)將難以為繼。"

　　鄭欣對此認(rèn)為，這種情況會制約企業(yè)發(fā)展，甚至有些原本發(fā)展良好的企業(yè)，因?yàn)橥恋亻e置問題長期得不到合理解決，原定的開發(fā)項(xiàng)目無法動工，致使其陷入困境，甚至破產(chǎn)。如發(fā)生這種情況，企業(yè)員工也會受到諸如再安置、再就業(yè)等一系列問題影響，容易形成不穩(wěn)定因素。

　　土地閑置影響各方利益

　　遲遲不能完成的拆遷不僅讓政府尷尬、企業(yè)難受，也讓村民十分頭疼。

　　西白辛莊村民田女士告訴記者："按照國家法律及政策，村民需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非并進(jìn)行相應(yīng)安置。被拆遷村民非常關(guān)心農(nóng)轉(zhuǎn)非的政策落實(shí)問題，啟動拆遷時(shí)鎮(zhèn)政府已向我們說明農(nóng)轉(zhuǎn)非的資金已經(jīng)落實(shí)，鎮(zhèn)政府會盡快解決農(nóng)轉(zhuǎn)非問題，讓村民放心及安心，但直到今日農(nóng)轉(zhuǎn)非安置問題也未解決。"

　　田女士回憶道："因?yàn)槲覀冊瓉碓谖靼仔燎f居住的房屋被拆除，鎮(zhèn)政府答應(yīng)在一年半內(nèi)給村民建造回遷安置房并交付給村民，啟動拆遷時(shí)，鎮(zhèn)政府承諾回遷安置房的相關(guān)問題均已經(jīng)落實(shí)，地址就在我們村附近的燕王莊村，而且很快會動工，回遷房建設(shè)與西白辛莊村拆遷同步啟動，并力爭在最短時(shí)間內(nèi)完成施工。"田女士透露，"但事實(shí)上，回遷房至今仍遲遲未能開工，選房分配工作至今也仍未啟動。導(dǎo)致大部分已搬離村民至今仍在外租住房屋。"

　　記者在現(xiàn)場看到，由于未進(jìn)行任何土地平整，當(dāng)?shù)匕傩盏纳瞽h(huán)境可謂"臟、亂、差"，已拆房屋成為一堆堆瓦礫，瓦礫當(dāng)中又充滿垃圾，僅存的個(gè)別池塘已成為臭水溝，散發(fā)著異味，人畜糞便隨處可見。夏季即將來臨，衛(wèi)生環(huán)境令人堪憂。

　　鄭欣對此評價(jià)，這說明由地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，如不能及時(shí)解決任其蔓延，對國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定以及民生等，都會產(chǎn)生負(fù)面影響，也會給當(dāng)事各方造成重大壓力。如該地塊項(xiàng)目開發(fā)能正常進(jìn)行，對地方政府財(cái)政收入肯定會產(chǎn)生積極作用。

　　對于上述裕順通公司所反映的情況，記者聯(lián)系了后沙峪鎮(zhèn)政府，相關(guān)部門人士表示，會盡快給予答復(fù)。但截至記者發(fā)稿，對方仍未有任何形式的回復(fù)。

　　閑置土地處置細(xì)則亟待出臺

　　國土資源部相關(guān)人士曾對媒體介紹，針對以往因政府原因造成土地閑置情況較多，強(qiáng)化政府原因?qū)е峦恋亻e置責(zé)任，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，特別是明確因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，采取協(xié)商方式處置。規(guī)定對因政府原因造成閑置土地，應(yīng)由政府或者有關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示，盡管國家相關(guān)部門針對政府原因?qū)е峦恋亻e置發(fā)出警告，但并沒有執(zhí)行細(xì)則，現(xiàn)在，因?yàn)檎驅(qū)е峦恋亻e置的難題依然難以解決。盡管國土部表態(tài)對因政府原因造成土地閑置，應(yīng)由政府或者有關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，但記者查閱相關(guān)資料，至今未發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)有針對政府部門的處罰先例。

　　"土地閑置如果是企業(yè)原因，土地就要無償收回。如果政府部門不作為，也只能任由土地繼續(xù)閑置下去，這也造成了國土部有令難行，國家關(guān)于閑置土地的相關(guān)規(guī)定被架空。"業(yè)內(nèi)人士對記者表示，因此，國家有關(guān)部門應(yīng)該加快推進(jìn)土地閑置處置辦法中因政府原因的處置細(xì)則出臺，建立預(yù)防和懲處機(jī)制，防止因政府原因?qū)е峦恋責(zé)o限期閑置下去，避免造成土地資源的浪費(fèi)。

　　對于如何加快對閑置土地的有效處置，并從根本上防止由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，鄭欣提出建議，他認(rèn)為，首先是加強(qiáng)立法、推動制度建設(shè)。依法治國的前提在于有法可依，因而要加強(qiáng)和完善立法，讓所有事情都依據(jù)法律準(zhǔn)則。其二，要嚴(yán)格執(zhí)法，要加大處罰力度。其三，要加強(qiáng)輿論監(jiān)督。當(dāng)前，對于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置的輿論監(jiān)督還不夠，大家關(guān)注也不夠，也就沒有形成有效的輿論監(jiān)督，導(dǎo)致地方政府對此重視不夠。總之，要通過加強(qiáng)立法和執(zhí)法實(shí)行有效的追責(zé)，誰的責(zé)任就由誰承擔(dān)，同時(shí)加大宣傳和輿論監(jiān)督，讓地方政府對這個(gè)問題予以高度重視。

　　鄭欣建議，在加強(qiáng)法律和制度建設(shè)的同時(shí)，還要注重相關(guān)法律法規(guī)可操作性，這就要求出臺配套的實(shí)施細(xì)則。目前已出臺的是國土資源部的相關(guān)規(guī)章，比如《閑置土地處置辦法》等，其中對于由于政府原因?qū)е碌耐恋亻e置也有相關(guān)的規(guī)定，但從立法角度來說還不夠充分。由于地方政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，很難通過國土資源部去追責(zé)，單純依靠國土資源部出臺的規(guī)章，其執(zhí)行力度和處罰措施可能很難起到應(yīng)有的效果。因此，在現(xiàn)有部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，可以考慮由國務(wù)院制定行政法規(guī)，同時(shí)由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本地的實(shí)際情況制定規(guī)章，對土地閑置的治理予以明確的規(guī)定。