徐駿作

　　我國(guó)目前有49個(gè)城市擁有地方立法權(quán)。提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議的立法法修正案草案，擬將“較大的市”才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，規(guī)定可就城市管理方面事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

　　溫州27年、煙臺(tái)26年、泉州19年、佛山11年……這些數(shù)字代表著每個(gè)城市爭(zhēng)取“較大的市”的努力時(shí)間。在每年的全國(guó)人代會(huì)上，有許多城市的人大代表向國(guó)務(wù)院提出建議，要求批準(zhǔn)所在的市成為“較大的市”。所有這些不懈的努力，其原因只有一個(gè)：現(xiàn)行立法法規(guī)定，較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)需要，制定地方性法規(guī)。這也就意味著，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權(quán)，從而解決社會(huì)治理創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到的法制障礙。

　　因此，當(dāng)立法法修正案草案將地方立法權(quán)擴(kuò)大至全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市時(shí)，立即引起社會(huì)關(guān)注。

　　地方立法權(quán)下放

　　已停滯21年

　　廣東佛山從2003年開始申請(qǐng)成為“較大的市”。11年來(lái)，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權(quán)始終未能如愿獲得。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，佛山目前承擔(dān)著國(guó)務(wù)院及其部委賦予農(nóng)村綜合改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點(diǎn)任務(wù)15項(xiàng)；承擔(dān)省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革等改革探索任務(wù)25項(xiàng)，其中許多任務(wù)都需要從法律層面予以明確規(guī)范。而立法權(quán)的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無(wú)奈，也讓改革推進(jìn)步履蹣跚。

　　類似佛山這樣的例子還有很多。問(wèn)題的癥結(jié)在于地方立法權(quán)上。1982年修訂的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》首次提出，較大的市可以制定地方性法規(guī)，擴(kuò)展了此前只有省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)才擁有的地方立法權(quán)，但并沒(méi)有明確規(guī)定“較大的市”的界定和審批標(biāo)準(zhǔn)。此后，國(guó)務(wù)院先后4次批準(zhǔn)了19個(gè)城市為“較大的市”。1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)江蘇蘇州、徐州成為“較大的市”之后，批準(zhǔn)工作隨即陷入停滯。時(shí)至今日，我國(guó)仍然只有49個(gè)城市擁有地方立法權(quán)。

　　“較大的市”批準(zhǔn)工作停滯的這21年間是我國(guó)飛速發(fā)展的黃金時(shí)期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進(jìn)形成了鮮明對(duì)比，尤其是在城市建設(shè)和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于沒(méi)有地方立法權(quán)，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，這也帶來(lái)了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊、于法無(wú)據(jù)等弊端。

　　“今天的社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜社會(huì)，地方自主管理事務(wù)的范圍越來(lái)越廣泛，城市面臨的許多問(wèn)題都迫切需要用法律來(lái)規(guī)范?！北本┐髮W(xué)教授強(qiáng)世功表示，雖然現(xiàn)行立法法并未賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)市的政府都制定了大量規(guī)范性文件，且在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力。擴(kuò)大地方立法權(quán)的范圍，有利于規(guī)范地方政府的政策制定權(quán)，提升政府的管理水平。

　　放開地方立法權(quán)

　　具備可行性

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。這讓許多申請(qǐng)成為“較大的市”的城市看到了希望的曙光。

　　在法學(xué)界看來(lái)，放開地方立法權(quán)早就具備了現(xiàn)實(shí)可行性。一些發(fā)達(dá)地區(qū)，人口都在百萬(wàn)以上規(guī)模，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍較高，法制機(jī)構(gòu)建設(shè)普遍較好，加之立法法已經(jīng)形成了一整套的地方立法體系，對(duì)地方立法權(quán)限、程序等都做出了十分明確的規(guī)定。與此同時(shí)，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章備案制度也在不斷完善，放開地方立法權(quán)的條件已經(jīng)較成熟。

　　比如廣東東莞，來(lái)自統(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東莞人口超過(guò)1000萬(wàn)人，其中本地戶籍人口只有不到20%，絕大部分都是外來(lái)人口。對(duì)于這種特殊的人口結(jié)構(gòu)，如何保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的均等化是一個(gè)重大課題。如果一些好的做法、措施不能上升到法律層面，那么外來(lái)人口的合法權(quán)益也就得不到保障。

　　東莞是一個(gè)不設(shè)縣、區(qū)的地級(jí)市，因此東莞選擇了簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)的特殊做法，將紀(jì)律、人事、經(jīng)濟(jì)、教育等眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放到各鎮(zhèn)街和園區(qū)。然而，在東莞所下放的權(quán)限中，絕大部分是法律規(guī)定縣級(jí)人民政府才能行使的。為了解決這個(gè)問(wèn)題，東莞目前采取以委托、交辦等方式下放，加蓋的也是市直部門的業(yè)務(wù)章。而在“鎮(zhèn)行縣權(quán)”的過(guò)程中遭遇了許多法律難題，如鎮(zhèn)一級(jí)政府并不具備縣級(jí)政府主體資格，需要通過(guò)立法明確鎮(zhèn)街行政管理權(quán)限。

　　東莞所遇到的問(wèn)題，也是許多地方政府頭疼的難題。在一些地方，甚至形成了改革與法律博弈的局面，要么地方政府想方設(shè)法尋找法律漏洞，鉆法律空子，要么就干脆突破現(xiàn)行法律限制，違背現(xiàn)行法律的宗旨、原則和精神。因此，有專家建議，既然地方政府用大量的規(guī)范性文件替代法律，不如干脆擴(kuò)展地方立法權(quán)，將地方對(duì)法律的細(xì)化、延伸、拓展納入到法律體系之中，憑借立法法對(duì)地方立法的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行限制和規(guī)范，以達(dá)到維護(hù)法律統(tǒng)一的目的，解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多矛盾和問(wèn)題。此次立法法修正案草案擴(kuò)展地方立法權(quán)的規(guī)定，就回應(yīng)了這種觀點(diǎn)。

　　不過(guò)，中國(guó)人民大學(xué)教授朱力宇也指出，賦予設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的立法權(quán)，絕不意味著將“地方立法權(quán)一下子擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市”，立法法修正案草案規(guī)定，制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，“這表明地方立法將是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步開展的過(guò)程?！?/p>

　　避免立法權(quán)濫用

　　是關(guān)鍵

　　“現(xiàn)在地方?jīng)]有立法權(quán)還搞出來(lái)許多‘紅頭文件’進(jìn)行規(guī)范，一旦有了立法權(quán)還不疊床架屋整出一套地方法律體系來(lái)？”

　　“國(guó)家立法呈現(xiàn)逐漸細(xì)化的趨勢(shì)，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復(fù)國(guó)家的法律，要么違背國(guó)家的法律，境地十分尷尬。”

　　“立法法擬擴(kuò)大地方立法權(quán)”一經(jīng)媒體報(bào)道，立即引發(fā)廣泛的討論。持反對(duì)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，如果說(shuō)一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個(gè)水源。立法權(quán)具有權(quán)力的一般特性，還存在被濫用的可能。與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比，立法權(quán)被濫用的危害有過(guò)之而無(wú)不及。

　　如何防止立法權(quán)被地方濫用？朱力宇表示，最重要的還是堅(jiān)持在我國(guó)施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“所謂‘不抵觸’，是指地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一，這是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必然要求；所謂‘有特色’，首先是相對(duì)于中央立法而言，地方立法應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)解決自己的特殊問(wèn)題，其次是相對(duì)于其他地區(qū)而言，地方立法應(yīng)從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分把握本地區(qū)的特點(diǎn)和規(guī)律，使地方立法真正符合本地區(qū)實(shí)際情況；所謂‘可操作’，是地方立法的效果要最終體現(xiàn)在具體實(shí)施上，要重視探索適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成本最小化和效益最大化的制度設(shè)計(jì)?！?/p>

　　“立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要很高的專業(yè)技術(shù)水平。”強(qiáng)世功表示，立法人員的素質(zhì)高低對(duì)立法質(zhì)量有著直接的影響。應(yīng)對(duì)其進(jìn)行專業(yè)的法律訓(xùn)練，為高質(zhì)量立法提供保障。此外，如果地方立法權(quán)的民主性和公眾參與程度不足，也可能對(duì)公眾權(quán)利造成損害。因此，在地方立法中必須通過(guò)多種渠道擴(kuò)大公眾參與，同時(shí)也要加強(qiáng)全國(guó)人大的法律審查權(quán)，防止和解決下位法與上位法相沖突的問(wèn)題。

　　彭波 張瀟月