居住證“待產(chǎn)”觀察

　　作為戶籍制度改革中一個過渡性的制度安排，居住證制度將使中國朝著實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化邁出重要一步

　　一項即將影響中國2.45億流動人口的公共政策，正處于“待產(chǎn)”期……

　　1月2日，國務(wù)院法制辦結(jié)束對《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見，歷時29天。

　　“居住證制度是戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容。”中國社科院社會學(xué)所社會發(fā)展研究室主任李煒對《了望》新聞周刊記者說，“作為戶籍制度改革中一個過渡性的制度安排，這預(yù)示著政府職能由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變?！?/p>

　　“戶籍制度改革最終目的是為了加強人口服務(wù)管理，保障公民合法權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會秩序，而居住證制度將使中國朝著這個目標(biāo)邁出重要一步?！崩顭樥f。

　　中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院副院長段成榮教授認(rèn)為，居住證制度能夠在一定程度上消除城鄉(xiāng)歧視和地域歧視?！霸谶^去幾十年依托戶籍制度受到的歧視里面，一個是城鄉(xiāng)之間的歧視，另外一個是地域歧視。”

　　那么，民眾對居住證制度的實施，到底有哪些期待，又有哪些擔(dān)憂呢？本刊記者深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民眾對于申領(lǐng)居住證是否存在“隱性限制”和流動人口與當(dāng)?shù)鼐用衲芊駥崿F(xiàn)“同城同權(quán)”等問題最為關(guān)注。

　　居住證的“含金量”

　　據(jù)最新發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2014》顯示，目前全國流動人口的總量達(dá)到2.45億人，超過了總?cè)丝诘?/6，其中隨遷子女比例在逐年增加。這顯示出中國城市人口管理的壓力將會越來越大。

　　在這種背景下，以往的暫住證制度顯然已不適應(yīng)現(xiàn)實國情的需求。比如，隨遷子女的上學(xué)、住房、社保、公共服務(wù)等等問題，這種新的人口流動情勢，迫切需要積極推行人口管理體制機制上的改革創(chuàng)新。

　　早在2010年5月31日，中國政府網(wǎng)公布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》。這份文件首次提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

　　2012年底，公安部將《居住證管理辦法》送審稿報送國務(wù)院。2013年11月，中共十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，從而推動中國戶籍制度改革的步伐進(jìn)一步加快。

　　2014年12月4日，國務(wù)院法制辦公室在公安部送審稿基礎(chǔ)上，廣泛征求了中央有關(guān)單位、省級地方人民政府及部分城市人民政府的意見，會同公安部反復(fù)研究修改形成了“征求意見稿”，并向社會公開征求意見。這意味著居住證制度的實施已進(jìn)入實質(zhì)性操作階段，且推進(jìn)節(jié)奏在大幅提速。

　　根據(jù)征求意見稿，“居住證是持證人在居住地就業(yè)居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明?！薄肮耠x開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)居住證?！?/p>

　　根據(jù)征求意見稿規(guī)定，居住證持有人在居住地享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊南铝?項基本公共服務(wù)：“免費接受義務(wù)教育；平等享有勞動就業(yè)權(quán)利；基本公共就業(yè)服務(wù)；依法參加社會保險；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)和獎勵優(yōu)待；公共文化體育服務(wù)；法律援助和其他法律服務(wù)；國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)?！?/p>

　　中國人民公安大學(xué)戴銳副教授接受本刊記者采訪時認(rèn)為，“居住證制度將逐步縮小大城市戶籍和非戶籍人口在公共服務(wù)方面的差距，從而有力推動城鄉(xiāng)居民間的有機融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整完善?！?/p>

　　在戴銳看來，這次征求意見稿的一大突破在于將基礎(chǔ)公共服務(wù)整合起來，并試圖把該制度推廣到“設(shè)區(qū)的市級以上城市”。此外，還特別明確了居住證持有人的落戶通道，并明確了各類城市落戶標(biāo)準(zhǔn)。

　　“隱性限制”緣何存在

　　1月12日下午五點，在北京南四環(huán)一家小型私營公司里。在休息間隙，趙晶(化名)看完報紙上一篇有關(guān)居住證制度的新聞報道，就掩飾不住興奮地給丈夫打電話：“咱兒子有可能不用回湖北參加高考了?！?/p>

　　2001年年底，趙晶從湖北老家辭職與丈夫一起到北京闖蕩。這幾年讓她最揪心的事情之一，就是兒子已經(jīng)上初中了，按政策，由于沒有北京戶口，以后就得回原籍所在地參加高考。而北京和湖北，在教學(xué)上有很多差異，如果兒子回原籍參加高考，會遇到很多意想不到的麻煩。

　　但興奮之余，居住證如此低的申領(lǐng)條件，又讓她難以相信。因為在她所有經(jīng)歷中，要想拿到北京工作居住證，已是一個遙不可及的夢想。

　　2003年，北京實施工作居住證制度。此舉旨在“加快首都人才戰(zhàn)略的實施，吸引并鼓勵各類優(yōu)秀人才來京創(chuàng)業(yè)和工作，提高城市綜合競爭力?！?/p>

　　而對于北京居住證的申領(lǐng)卻很嚴(yán)格，要求申領(lǐng)者是本市有固定住所且具備下列條件之一者：“具有兩年以上工作經(jīng)歷并取得學(xué)士(含)以上學(xué)位的人才；具有中級(含)以上專業(yè)技術(shù)職稱或相當(dāng)資格、資質(zhì)的人才；對首都經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)及特殊領(lǐng)域、特殊行業(yè)的緊缺急需人才?！?/p>

　　同時，對所在單位也有資質(zhì)要求?！胺铣鞘泄δ芏ㄎ缓褪锥冀?jīng)濟(jì)發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求的北京市行政區(qū)域內(nèi)具有法人資格的企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體，外國(地區(qū))、外埠在京設(shè)立的非法人分支機構(gòu)。”申領(lǐng)者還須提交個人所得稅完稅證明；社保繳存證明等資料。

　　“我沒繳社保，所以沒申領(lǐng)到居住證?！壁w晶說，“要求提供社保繳存證明，像我這樣在非正規(guī)部門就業(yè)的人員基本就很難?！?/p>

　　本刊記者了解到，在征求意見稿發(fā)布之前，除了北京，天津、上海、廣州、深圳、成都等多個城市就已實行了居住證制度。但各自為政，標(biāo)準(zhǔn)不一。

　　就全國范圍而言，居住證主要分為兩類，一類是為了吸引中高端人才，往往對學(xué)歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制；另一類是為了提供公共服務(wù)，對流動人口素質(zhì)的要求相對較低。北京工作居住證，屬于前者。

　　在本刊記者采訪過程中，受訪非本地戶籍居民普遍擔(dān)憂新居住證制度的實施還會存在隱性限制。譬如，創(chuàng)業(yè)者、個體戶、務(wù)工人員算不算“穩(wěn)定就業(yè)”？再譬如，租房、借宿親戚家算不算“穩(wěn)定住所”？多長時間才算“穩(wěn)定”、“連續(xù)”？等等。

　　中國人民公安大學(xué)伍先江教授接受本刊記者采訪時認(rèn)為，特大和超大城市面臨著人口規(guī)模持續(xù)膨脹壓力。要緩解這個壓力，除秉持現(xiàn)行相對比較嚴(yán)格的戶口遷移政策之外，也沒有什么好的控制辦法。

　　期待做大公共服務(wù)“蛋糕”

　　本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非本地戶籍居民除了擔(dān)憂新居住證制度實施存在隱形限制外，對申領(lǐng)到居住證后的公共服務(wù)水平也有期待。

　　“不可能‘同城同權(quán)’。如果提供的服務(wù)能與戶籍人口一樣，那干脆給戶籍不就可以了？”趙晶經(jīng)過對征求意見稿反復(fù)研讀、琢磨后，也似乎回過神來。

　　“‘隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格’是我最關(guān)心的條款，但這并非9項基礎(chǔ)公共服務(wù)之一?！壁w晶說，“征求意見稿將其納入‘國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件’來實現(xiàn)。”

　　同樣納入“應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件”的，還有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調(diào)解員選聘、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利，在居住地享受換領(lǐng)、補領(lǐng)居民身份證，辦理婚姻登記等。

　　“居住證制度只是戶籍制度改革的一個‘緩沖’階段。”戴銳認(rèn)為，“居住證要想與戶籍同等權(quán)利，就意味著政府還必須做大公共服務(wù)的‘蛋糕’，繼續(xù)增加行政管理成本，這對城市管理者來說無疑是一大挑戰(zhàn)?！?/p>

　　政府責(zé)任不可或缺

　　多位受訪專家認(rèn)為，征求意見稿雖未將“居住證”等同于“戶籍”，但卻體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，并且為戶籍制度改革指明了方向。

　　“從征求意見稿來看，要消除隱性限制，并逐漸實現(xiàn)‘同城同權(quán)’的目標(biāo)，下一步還應(yīng)該督促各地政府結(jié)合自身情況，制定相應(yīng)的實施時間表。

　　“按各地的居住證制度規(guī)定，一個人從一個城市到另一個城市去工作，很多計算年限的條件都得從頭算起，原來在一個城市能夠享受的待遇到另一個城市就歸零，這會阻礙勞動力的流動?！崩顭樥f。

　　“居住證要改變中國數(shù)億流動人口的生存現(xiàn)狀，在很大程度上取決于地方財政的支持力度?！崩顭樑e例說，比如，公共衛(wèi)生服務(wù)的均等化，由此牽連出的非戶籍人口參保，甚至異地社保的遷移與對接，更需有細(xì)化的規(guī)則；至于居住證人口享有免費義務(wù)教育，也需要政策的調(diào)整。

　　“要解決這些銜接問題，關(guān)鍵是財政分配體制。一個地區(qū)的公共服務(wù)，地方和中央按什么樣的比例承擔(dān)？對居住證人口提供普遍化的公共服務(wù)，地方政府財政支出必然加大，誰來補這個缺口？”李煒說。

　　李煒建議，可以將為流動人口提供服務(wù)的效果納入中央對地方的考核機制，加強監(jiān)督和執(zhí)行效力的評估，以此提高地方積極性。（文/《了望》新聞周刊記者 李松)