最高檢提請人大授權(quán)開展公益訴訟試點

　　在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域開展檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點；北京、內(nèi)蒙古等13省份擬“嘗鮮”

　　公益訴訟

　　新京報訊 (記者張媛)檢察機關(guān)擬叫“公益訴訟人”，并對污染環(huán)境、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護等領(lǐng)域案件提起公益訴訟。昨日，最高檢提請第十二屆全國人大常委會第十五次會議，審議關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定草案，希望在北京等地開展公益訴訟改革試點。

　　十八屆四中全會提出探索公益訴訟

　　此前，十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求。之后，最高檢起草了決定草案，擬在13省份開展一場為期兩年的試點。

　　昨日，最高檢檢察長曹建明在全國人大常委會上作決定草案的說明。他表示，近年來，污染生態(tài)環(huán)境、危害食藥安全等侵害公共利益的事件時有發(fā)生，各界呼吁檢察機關(guān)通過提起公益訴訟等方式保護社會公共利益的要求日益強烈。

　　在國有土地使用權(quán)出讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域，一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，使國家和社會公共利益受到侵害。由于我國目前保護國家和社會公共利益的法律制度還不十分完備，對此類違法行政行為缺乏有效監(jiān)督，因此四中全會提出探索公益訴訟。

　　提起公益訴訟分民事、行政兩種

　　根據(jù)決定草案規(guī)定，檢察機關(guān)提起的公益訴訟分為民事、行政兩種。提起民事公益訴訟的案件范圍，將確定為檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食藥安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的案件；提起行政公益訴訟的范圍，將為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)，違法行使職權(quán)或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。

　　決定草案規(guī)定，提起民事公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織向人民法院提起民事公益訴訟。提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。

　　本月2日，全國人大法律委已審議該方案。此次常委會期間將其列入議程，審議修改完善后將作出決定是否授權(quán)。決定草案如通過，最高檢表示將適時推出細則；試點期滿且實踐證明可行，將再提請全國人大常委會修改完善有關(guān)法律。

　　■ 落地

　　北京 分設(shè)民事和行政檢察機構(gòu)

　　據(jù)北京市檢察院副檢察長黃寶躍介紹，今年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》時，已經(jīng)獲悉北京市檢察機關(guān)被確定為試點單位之一。為此，北京檢察院率先在全國實現(xiàn)市、分兩級檢察機關(guān)，將民事和行政檢察機構(gòu)分設(shè)出去，不再與傳統(tǒng)的刑事公訴業(yè)務(wù)放在一起。

　　機構(gòu)分設(shè)以來，行政檢察向行政機關(guān)等發(fā)出檢察建議10份，采納建議6份，監(jiān)督領(lǐng)域涉及拆遷管理、公安執(zhí)法、勞動保障、違法建設(shè)查處等領(lǐng)域。

　　試點擬選擇13省份

　　北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅

　　焦點1

　　檢察機關(guān)為何叫“公益訴訟人”？

　　根據(jù)決定草案，在公益訴訟案件中，檢察機關(guān)是為了“公益”而提起訴訟，所以方案稿將檢察機關(guān)提起訴訟的身份確定為“公益訴訟人”。最高檢認為，這一稱謂，既與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內(nèi)在的一致性。

　　據(jù)中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)介紹，這些年來，各界關(guān)于檢察機關(guān)探索公益訴訟的呼聲越來越多，事實上各地檢察院也都在先行先試。比如2003年4月，山東樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國第一個著名的環(huán)境公益訴訟案例。最近一個典型案例是今年1月，貴州畢節(jié)市金沙縣檢察院將環(huán)保局告上法院，要求其履行職責(zé)處罰某企業(yè)，這是我國首起由檢察機關(guān)直接作為原告向環(huán)保部門提起的行政公益訴訟案。

　　但是，關(guān)于檢察機關(guān)的主體身份問題一直存在爭議。因為按照我國法律規(guī)定，檢察機關(guān)本身是法律監(jiān)督機關(guān)，那么在民事訴訟中，如果檢察機關(guān)作為訴訟的一方狀告他人，一旦敗訴后，那么檢察機關(guān)是作為監(jiān)督機關(guān)提起抗訴還是作為當(dāng)事人提起上訴？如二審仍敗訴，是抗訴還是申訴，也是難題。王燦發(fā)認為，決定草案將其稱為“公益訴訟人”是一種變通方式，但仍與現(xiàn)有訴訟格局存在銜接問題，需要通過試點摸索后再確定。

　　焦點2

　　為什么要設(shè)置“訴前程序”？

　　決定草案中提出，在提起民事公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織，向法院提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。

　　這其中，誰是法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織？

　　據(jù)王燦發(fā)介紹，2012年民訴法修改首提公益訴訟，當(dāng)時規(guī)定只適用于消費者權(quán)益保護和環(huán)境保護兩項，訴訟主體是法律規(guī)定的部門和有關(guān)組織，但具體是哪些部門并不明確。后來，消法提出涉及消費者權(quán)益保護的訴訟主體是消協(xié)，2014年環(huán)保法通過時專門規(guī)定了環(huán)境保護公益訴訟的主體是環(huán)保社會組織，比如在轄區(qū)市級以上人民政府民政部門登記的組織，需具備五年以上、沒有違法記錄等條件。

　　中國政法大學(xué)民事訴訟法教授宋朝武認為，特別設(shè)置訴前程序，主要是為了節(jié)約司法資源。我國由于特殊國情，國有企業(yè)、集體企業(yè)占主導(dǎo)地位，很多人對于保護國家、集體、社會利益的案件力不從心，那么由強有力的國家公權(quán)機關(guān)檢察院提起公益訴訟就很有必要。同時，由于我國恰處在轉(zhuǎn)型期，上述侵權(quán)案件非常多，如果都交給社會組織機構(gòu)不行，都交給檢察院又顧不過來，那么通過設(shè)置一個“緩沖”程序，既避免了濫訴，又可以提高檢察監(jiān)督的效力。

　　根據(jù)決定草案，經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟，行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)的，由檢察機關(guān)提起公益訴訟。