編者的話
7月11日是第十一個“中國航海日”，今年“中國航海日”的主題是“新絲路引領(lǐng)新常態(tài)，航海夢共筑中國夢”。
“中國航海日”是我國涉海領(lǐng)域唯一由國務(wù)院批準設(shè)立的國家法定節(jié)日，從2005年開展航海日活動以來，對弘揚鄭和精神，傳承航海文化，增強全民的航海、海洋和管轄海域意識發(fā)揮了重要作用。
我國既是陸地大國，也是海洋大國。在海洋領(lǐng)域全面推進依法治海、加快建設(shè)法治海洋是建設(shè)海洋強國的根本保證。在“中國航海日”來臨之際，《法制日報》視點版將視角鎖定于海洋立法。
中國不斷努力營造一個和平、穩(wěn)定、繁榮的海上周邊環(huán)境，致力于周邊地區(qū)的和平穩(wěn)定、互利共贏，提出建設(shè)21世紀海上絲綢之路的戰(zhàn)略構(gòu)想；
中國繼續(xù)完善涉海政策，保障建設(shè)海洋強國目標的實現(xiàn)；
2014年，全國海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值近6萬億元，總體保持平穩(wěn)運行。全國及沿海各地海洋經(jīng)濟發(fā)展總體勢頭良好，部分領(lǐng)域進展突出，海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進入加速調(diào)整期；
2014年，全國海洋生產(chǎn)總值達到59936億元，比上年增長7.7%，海洋生產(chǎn)總值對全國GDP貢獻約為9.4%；
……
上述評價來自于今年6月由國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《中國海洋發(fā)展報告(2015)》。
近年來，我國在發(fā)展海洋事業(yè)上取得矚目成績，然而，隨著發(fā)展水平不斷提高，一些問題也逐漸暴露出來。不少專家認為，解決這些制約海洋事業(yè)發(fā)展的問題，關(guān)鍵在以法治為引領(lǐng)。
涉海法律從無到有
“建設(shè)海洋強國是黨的十八大和十八屆三中全會提出的重大戰(zhàn)略決策，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路?！眹液Ｑ缶趾Ｑ蟀l(fā)展戰(zhàn)略研究所所長高之國表示，中國要從海洋大國發(fā)展成為海洋強國，必須運用法治手段統(tǒng)籌規(guī)劃海洋開發(fā)、利用與保護活動，維護國家海洋權(quán)益，保障海上安全。
“除了一系列單行性的海洋立法以外，我國其他法律已涉及到海洋資源開發(fā)、環(huán)境保護等，比如1986年的礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護法、環(huán)境保護法等，都有涉及到海洋方面的一些規(guī)則?！敝袊ù髮W(xué)國際法學(xué)院國際法研究所所長郭紅巖說。
“應(yīng)該說，近年來，我國海洋法律體系日益完備，我國的涉海法律法規(guī)實現(xiàn)了從無到有的質(zhì)的飛躍，內(nèi)容十分豐富，涉及海洋權(quán)益、海洋資源與環(huán)境、海上交通安全與海洋科研等多個方面。海洋管理體制逐步完善，綜合管控能力不斷提高?！备咧畤f。
盡管我國涉海法律法規(guī)實現(xiàn)了從無到有的飛躍，但面對海洋生態(tài)破壞、過度捕撈等日趨嚴重的問題，現(xiàn)行涉海法律法規(guī)仍顯得有些捉襟見肘。
“缺乏系統(tǒng)性法律”“需細化標準規(guī)則”——在回答如何解決相關(guān)海洋問題時，受訪專家均提到了以法律作為破解之道，但也提出在相關(guān)立法中存在的問題：
如何扭轉(zhuǎn)海洋生態(tài)？中國海洋大學(xué)海洋生命學(xué)院原院長、海洋生態(tài)環(huán)境學(xué)教授李永祺說：“現(xiàn)在執(zhí)行的海水水質(zhì)標準、海洋沉積物質(zhì)量標準、海洋生物質(zhì)量等國標還需進一步修訂。1997年修訂海洋海水標準時，基準標準參考了國外數(shù)據(jù)，與我國的實際情況存在一定差距。另外，這一單一標準在全國不同海域適用也不科學(xué)；2001年出臺的海洋生物質(zhì)量標準專指貝類一個物種，沒有涉及魚類、蝦類等生物；判斷海洋生態(tài)好不好也沒有標準可依?！?/p>
如何解決過度捕撈問題？上海政法學(xué)院教授、上海市法學(xué)會海洋法治研究會會長楊華坦言：“在近海海域，我國原本18000多公里海岸線在當(dāng)下肆意填海造地，將海岸線去曲取直的過程中，已縮短近2000公里。瘋狂的填海造地背后，竟然無專門立法加以管控，有關(guān)填海造地立法、海域綜合管理立法等急需出臺?！?/p>
基本法律迫在眉睫
人類越來越多地向海洋索取資源，在海洋空間開展復(fù)雜多樣的涉?；顒樱虼撕Ｑ蠓伤{(diào)整的領(lǐng)域不斷擴展至海上運輸、海事海商、海洋開發(fā)利用、海洋環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究等。郭紅巖認為，如果不能將海洋各領(lǐng)域的法律加以統(tǒng)籌規(guī)劃，可能影響到海洋強國建設(shè)總體目標的實現(xiàn)。
通過梳理我國海洋生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)及其配套規(guī)章等法律文件，中國海洋大學(xué)專家、環(huán)境科學(xué)與海洋環(huán)境法學(xué)教授馬英杰發(fā)現(xiàn)，雖然我國在海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的立法數(shù)量繁多，但是在有些領(lǐng)域仍然不能滿足需求。
“我國目前的海洋立法仍然屬于部門立法，沒有一個統(tǒng)領(lǐng)海洋事業(yè)發(fā)展的法律。例如我國對于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的立法相對完善，但是對于生物技術(shù)、制藥等新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法則嚴重缺失；對于污染控制的法律相對健全，而對于海洋生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)和海洋環(huán)境綜合管理方面的法律則較少。有些地方的海洋立法仍然需要加強?！瘪R英杰在接受《法制日報》記者采訪時說，對于國家已經(jīng)頒布的較成熟的立法，例如環(huán)境影響評價法、清潔生產(chǎn)促進法等，地方并無配套條例。某些地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行能力。
“不可否認的是，我國目前仍存在海洋立法滯后的問題，原因正是缺乏綜合性的法律。”郭紅巖說，“有了明確的法律，才能談到執(zhí)法等一系列問題?！?/p>
“在我看來，不僅有必要而且還須盡快制定海洋基本法律。近年來，我國涉海形勢面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)日益突出，加強海洋相關(guān)法律建設(shè)非常必要。制定海洋基本法，是維護我國領(lǐng)土主權(quán)、海洋安全和海洋權(quán)益的需要；是推進制定和實施國家海洋戰(zhàn)略，完善海洋法律體系的需要；是參與國際海洋合作，促進我國海洋事業(yè)和海洋經(jīng)濟發(fā)展的需要；是加強海洋綜合管理，理順海洋管理體制機制的需要。作為我國海洋法律體系的基石，海洋基本法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映我國的海洋整體戰(zhàn)略?！惫t巖說，“最好由專家學(xué)者、立法人員、各部門的行政執(zhí)法人員以及司法人員組成一個團隊，進行專門調(diào)研后制定這樣一部綜合性法律。”
同時，馬英杰提出，目前海洋環(huán)境保護法基本規(guī)定是海洋污染的防治，而對于海洋生態(tài)保護和建設(shè)涉及很少，并缺乏相應(yīng)的海洋生態(tài)保護實施條例或辦法。為此，我們應(yīng)該加快海洋環(huán)境保護法相對應(yīng)的行政法規(guī)的修訂進程，使得海洋環(huán)境保護法律體系緊跟時代步伐，以更好地應(yīng)對當(dāng)前出現(xiàn)的新的情況和問題；同時，應(yīng)著重增加“海洋生態(tài)保護”的有關(guān)內(nèi)容，并出臺配套的實施細則，以改善其當(dāng)前“重污染治理，輕生態(tài)保護”的現(xiàn)狀，切實秉承海洋生態(tài)保護優(yōu)先的理念和制度設(shè)計?！跤浾呲w麗