【宏觀·政策】“電改”再出發(fā)，售電側改革是亮點
11月30日，電力體制改革的6個核心配套文件印發(fā)，文件圍繞輸配電價改革、電力市場建設、電力交易機構組建和規(guī)范運行、放開發(fā)用電計劃、售電側改革和規(guī)范燃煤自備電廠等方面給出了明確的實施意見。
業(yè)內普遍認為，今年3月發(fā)布的《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即“9號文”)，勾勒了電力市場化改革的頂層設計。配套文件則從市場基本制度、價格機制、市場體系的建立等方面構建了一套完善的政策框架，標志電改從頂層設計進入到全面“施工”階段。
“9號文”靴子落地
9號文明確了電力改革的目標，提出“區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應市場要求的電價機制，激發(fā)企業(yè)內在活力，使市場在資源配置中起決定性作用”。
而這距離上一次電力體制改革，已逾10年。2002年3月，國務院批準了《電力體制改革方案》(即“5號文”)，5號文要求通過“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、輸配分開、競爭供電”，最終建立規(guī)范、公正和高效競爭的電力市場體系。此后，國家電力公司拆分為國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團和四大輔業(yè)集團，被認為“破除了獨家辦電的壟斷”。2003年3月，國家電力監(jiān)管委員會成立，履行電力市場監(jiān)管者職責，對電力市場運行進行垂直管理。
此番歷經8個月，9號文終于“靴子落地”。盡管還有6個配套文件尚未明確，但其對新的電價形成機制、電力交易機制和平衡機制等重點領域均做出了具體設計。市場普遍期待，孕育了十余年之久的市場化改革能夠得到切實推進。
國家發(fā)改委經濟體制綜合改革司巡視員王強介紹，“電力市場建設”的總體要求是，具備條件的地區(qū)逐步建立以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充的市場化電力電量平衡機制；逐步建立以中長期交易規(guī)避風險，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價格，交易品種齊全、功能完善的電力市場。條件成熟時，探索開展容量市場、電力期貨和衍生品等交易。
中國能源研究會理事陳宗法對《中國經濟周刊》記者表示，9號文與5號文市場化改革的方向一脈相承。其核心邏輯依然是“四步走”，對“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)分別做以分析和定位，明確競爭性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)。對于競爭性環(huán)節(jié)要實現(xiàn)市場化，對于壟斷性環(huán)節(jié)進一步加強監(jiān)管。
陳宗法表示，縱觀這幾個配套文件，在市場化改革后，無論是發(fā)電、電網(wǎng)還是用戶均將迎來根本性的變化。對發(fā)電企業(yè)來說，今后將進入售電側、新增配電領域、跨省跨區(qū)輸電項目，與用戶直接交易，全產業(yè)鏈經營，發(fā)展空間將會更大；對電網(wǎng)企業(yè)來說，改革從制度設計上改變了電網(wǎng)的盈利模式，由賺“價差”改收“過網(wǎng)費”。而其體制架構并沒有明顯的變化；對于用戶來說，將擁有用電選擇權，可以自主簽訂用電合同。與此同時，允許各類社會資本進入售電領域和新增配電領域，將帶來新的商業(yè)機會。
國家發(fā)改委指出，改革后，有利于降低企業(yè)和社會用電成本，發(fā)揮價格調節(jié)供需的作用，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運營模式，加強對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束。
售電側改革成亮點
有序向社會資本放開配售電業(yè)務，是9號文明確的一項重點改革任務，在本輪改革中，亦是備受業(yè)界期待的一個焦點和熱點。
國家發(fā)改委相關負責人表示，《關于推進售電側改革的實施意見》(下稱“《實施意見》”)對售電側市場的準入和退出機制作了創(chuàng)新性安排，這是新一輪電力體制改革的一個亮點?！秾嵤┮庖姟分刑岢?，向社會資本開放售電業(yè)務，多途徑培育售電側市場競爭主體，有利于更多的用戶擁有選擇權，提升售電服務質量和用戶用能水平。
售電側改革后，參與競爭的售電主體可分為三類：一是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；二是社會資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運營權的售電公司；三是獨立的售電公司，不擁有配電網(wǎng)運營權，不承擔保底供電服務。這亦被認為是本輪電改最大的商機所在。
關于電網(wǎng)能否參與競爭性售電的問題，曾是各方激烈爭論的焦點?！秾嵤┮庖姟访鞔_，電網(wǎng)企業(yè)對供電營業(yè)區(qū)內的各類用戶提供電力普遍服務，保障基本供電，承擔其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務；發(fā)電企業(yè)及其他社會資本均可投資成立售電公司；擁有分布式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務行業(yè)，節(jié)能服務公司等均可從事市場化售電業(yè)務。
“這點確實一直爭議較大。據(jù)我了解，當時在發(fā)改委和能源局的部級聯(lián)席會議上，爭論還是比較激烈。許多會議代表建議電網(wǎng)退出競爭性領域。但電網(wǎng)有自己的理由，國家對于安全用電方面也有一些考慮。”一位電力領域觀察人士對記者表示，電網(wǎng)公司參與售電理由在于能夠保障用電的穩(wěn)定性。電網(wǎng)公司參與售電競爭的最大優(yōu)勢在于其豐富的配網(wǎng)管理經驗以及技術和運維等人才。而其他售電主體在參與售電的初期，人力、技術都較缺乏。
該人士稱，從9號文發(fā)布到6個配套文件出臺，其中經歷了8個月的“長跑”，這充分體現(xiàn)了不同利益主體的博弈和制度設計的復雜性。
陳宗法則指出，根本上還是應當進一步完善電力市場化交易規(guī)則，建立發(fā)電、電網(wǎng)、用戶三方利益最大化的電力市場秩序，實現(xiàn)電力上下游產業(yè)之間的包容、協(xié)調發(fā)展。
專家：建立電力市場，沒8到10年不行
王強在電力體制改革新聞通氣會上介紹，配套文件發(fā)布將推動電改試點以三類形式推進，電改綜合試點與售電側改革試點進一步落實，逐步擴大輸配電價改革試點范圍，凡開展電改綜合試點的地區(qū)，直接列入輸配電價改革試點范圍。鼓勵具備條件的其他地區(qū)開展試點，盡快覆蓋到全國。
至于配套措施是否能具體落到實處，陳宗法表示，仍有諸多重大挑戰(zhàn)需要克服。配套文件對許多關鍵問題仍未明確，如交易機構能否真正獨立、電力市場規(guī)則應當如何制定，以及電力市場究竟如何監(jiān)管、誰來監(jiān)管等，還需要在實踐中進行探討和進一步落實。
在他看來，本次電改具有完善的頂層設計，構建了一套相對完善的電力改革政策框架。在改革動力方面，無論是地方政府還是工商用戶都具有參與的積極性。但如何在改革中達到新的平衡，還需要進一步探索。“如何在改革過程中讓包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)在內的參與主體進一步理解配套文件，真正按照有關部門頂層設計的本意來推進改革，這個過程還是需要一定的時間?！标愖诜ū硎?，“真正要建立起一個規(guī)范、公平、發(fā)達的電力市場并不容易，沒有個8到10年的時間是不行的?！?《中國經濟周刊》記者 謝瑋 | 北京報道)