盤活財(cái)政存量資金，是在2013年年中國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上首次提出來的。到目前為止，財(cái)政存量資金持續(xù)上升的勢(shì)頭已被抑制。2015年4月1日，李克強(qiáng)總理召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將盤活統(tǒng)籌沉淀的存量財(cái)政資金的重要性提升到一個(gè)新的高度。這有其特殊的背景，也反映出這項(xiàng)工作有其特殊的困難。

　　盤活財(cái)政存量資金是今年積極財(cái)政政策的主要看點(diǎn)

　　財(cái)政收支需經(jīng)過預(yù)算程序安排。預(yù)算制度有所謂年度性原則，即當(dāng)年預(yù)算安排的財(cái)政支出項(xiàng)目，應(yīng)在當(dāng)年實(shí)施，把錢花掉。所謂財(cái)政存量資金，通俗地說就是在歷年預(yù)算中已安排的財(cái)政支出，但未在當(dāng)年實(shí)際花掉，不斷積累下來的財(cái)政資金。形式上，財(cái)政存量資金主要體現(xiàn)為年末國(guó)庫在央行的存款，以及其他財(cái)政專戶或部門賬戶里的存款。在實(shí)際執(zhí)行中，完全遵循年度性原則自是困難，因此財(cái)政存量資金問題在所有國(guó)家都會(huì)或多或少存在，中國(guó)的特殊性在于規(guī)模特別大。

　　盤活財(cái)政存量資金的重要性，首先是可優(yōu)化財(cái)政管理、提高財(cái)政資金使用效益，但更重要的是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響上。我們都知道，中國(guó)財(cái)政政策有所謂積極和穩(wěn)健之分，在財(cái)政收支上的對(duì)應(yīng)就是支大于收還是收支平衡。財(cái)政支出形成總需求，財(cái)政收入減少其他經(jīng)濟(jì)主體可支配收入，因此會(huì)壓縮總需求。在不考慮財(cái)政存量資金的情況下，預(yù)算安排的財(cái)政赤字就是支大于收部分，意味著政府借錢擴(kuò)充總需求。財(cái)政赤字占GDP的比例即赤字率，體現(xiàn)了積極財(cái)政政策的力度。

　　在中國(guó)過去積極財(cái)政政策的實(shí)踐中，長(zhǎng)期發(fā)生一邊預(yù)算安排財(cái)政赤字，一邊年末財(cái)政國(guó)庫存款大幅攀升的現(xiàn)象。這意味著年初安排的財(cái)政赤字資金，在當(dāng)年并沒有完全花出去形成總需求。積極財(cái)政政策的力度被財(cái)政存量資金對(duì)沖了。

　　盤活財(cái)政存量資金，就是要求將過去已安排但未發(fā)生實(shí)際支出的存量資金，真正花掉，或重新安排支出?？梢钥闯?，盤活財(cái)政存量資金在宏觀經(jīng)濟(jì)上與財(cái)政赤字的效果是一樣的，都是額外的財(cái)政資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，起到擴(kuò)張總需求的效果。

　　盤活財(cái)政存量資金，可以成為積極財(cái)政政策的重要手段。差別在于，增加財(cái)政赤字同時(shí)要增加政府債務(wù)，盤活財(cái)政存量資金是減少政府資產(chǎn)。由于財(cái)政存量資金主要存放于央行的國(guó)庫中，當(dāng)其形成實(shí)際支出時(shí)相當(dāng)于從央行放出基礎(chǔ)貨幣，如不安排相應(yīng)的對(duì)沖，也是貨幣供給的擴(kuò)張。

　　2014年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已提出，積極財(cái)政政策應(yīng)更有力度。今年政府工作報(bào)告中提到，2015年赤字率由上一年度的2.1%提到2.3%，意味著積極財(cái)政政策的力度有所增加。但要注意，2014年及之前預(yù)算報(bào)告中的赤字率，僅包含中央財(cái)政赤字以及新增地方政府債券，地方政府所借的其他類型債務(wù)并不包含在赤字率統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。

　　按照新《預(yù)算法》規(guī)定，自2015年開始，地方政府只能通過地方政府債的形式舉借債務(wù)。也就是說，今年的赤字率包含了中央財(cái)政赤字和所有地方債增量，與以前年度的赤字率并不能直接比較。按照筆者基于兩次政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告的推算，如將地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的新增地方債計(jì)算在內(nèi)，2009年的全國(guó)赤字率實(shí)際上超過了8%，2012和2013年也超過了4%。因此，2015年的2.3%赤字率，較往年相比是力度減弱了。

　　簡(jiǎn)單比較可發(fā)現(xiàn)，單純從財(cái)政赤字率來觀察，并不能得出2015年積極財(cái)政政策更有力度的結(jié)論。依筆者的理解，2015年積極財(cái)政政策更有力度的主要看點(diǎn)，將是盤活財(cái)政存量資金。樓繼偉部長(zhǎng)在兩會(huì)期間答記者問時(shí)已顯露這一跡象。他提到，全國(guó)財(cái)政支出超過預(yù)期財(cái)政收入的數(shù)字，即財(cái)政收支缺口占GDP的比重達(dá)2.7%，高于赤字率2.3%。彌補(bǔ)這一超額的，除預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、不再安排地方債還本支出外，還有1124億元?dú)v年中央結(jié)轉(zhuǎn)資金。

　　將上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金列入今年支出安排，這是2015年的新做法，意味著盤活財(cái)政存量資金作為積極財(cái)政政策重要手段，已成為正式的預(yù)算制度安排。需要指出的是，這1124億元僅是中央部門資金，而我國(guó)財(cái)政存量資金的大頭是在地方。2015年依靠盤活財(cái)政存量資金為積極財(cái)政政策加力增效，還有很大潛力可挖。2.7%的積極財(cái)政政策力度，并不是終點(diǎn)。這也是今年以來國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部門強(qiáng)力推進(jìn)盤活財(cái)政存量資金工作的深層次背景。

　　財(cái)政存量資金的規(guī)模及產(chǎn)生原因

　　2015年盤活財(cái)政存量資金的潛力有多大？主要看可以盤活的存量資金規(guī)模有多大。衡量財(cái)政存量資金規(guī)模的主要指標(biāo)，是以國(guó)庫存款為主體的財(cái)政存款。從表1可見，2010—2014年年末，國(guó)庫存款資金分別為24280億、22730億、20750億、28610億、31280億。包含國(guó)庫存款在內(nèi)的財(cái)政存款有相似走勢(shì)。如觀察非財(cái)政存款的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，其增長(zhǎng)走勢(shì)更為驚人，從2010年末的6.6萬億，已上升到2014年末的18.7萬億。財(cái)政存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體存款合計(jì)的公共機(jī)構(gòu)存款總量，已從2010年末的9.2萬億上升到2014年末的22.2萬億，翻了一番以上。

　　出現(xiàn)如此大規(guī)模的財(cái)政存量資金有很多原因。定性分析大概有幾點(diǎn)：一是正常的制度安排，如中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較??；二是財(cái)政收入中?？顚Ｓ妙愘Y金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下來；三是每年預(yù)算安排的資金，但當(dāng)年無法使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。這里有很多制度上管理上的原因，如教育、農(nóng)業(yè)、科技等領(lǐng)域?qū)χС霰戎赜幸?，但?shí)際上當(dāng)年用不了，錢多了；如轉(zhuǎn)移支付資金撥付時(shí)間不及時(shí)，當(dāng)年也無法安排；還有編預(yù)算時(shí)都想著多要，等用的時(shí)候發(fā)現(xiàn)限制很多，就只能閑置下去了。

　　例如審計(jì)發(fā)現(xiàn)，為滿足科技經(jīng)費(fèi)增幅應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)定，中央財(cái)政將當(dāng)年無具體使用項(xiàng)目的科學(xué)技術(shù)支出按權(quán)責(zé)發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)，至2013年底累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)384.12億元，其中217.24億元已結(jié)轉(zhuǎn)5年以上。這種情況在地方上更為嚴(yán)重。

　　總體上，大規(guī)模財(cái)政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預(yù)算制度中專項(xiàng)支出、?？顚Ｓ弥С觥⒉扇煦^機(jī)制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)等管理上的原因。

　　可以看出，財(cái)政存量資金的主體是年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。所謂結(jié)轉(zhuǎn)資金，是指當(dāng)年安排支出的項(xiàng)目未完成，因此要結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)完成。所謂結(jié)余資金，是指當(dāng)年安排支出的項(xiàng)目已完成，安排資金超過實(shí)際需要的部分。可以盤活、加大支出力度的部分也主要是年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，特別是地方。

　　表2（見下頁）列出了已公布2014年數(shù)據(jù)的13個(gè)省份一般公共預(yù)算年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的情況。從表2可見，13個(gè)省份年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金總量，2000年為506.3億，2005年為1190.1億，2010年上升到3557.9億，2012年進(jìn)一步上升到4551.7億，2013年略有下降，但2014年反而有所上升到4102.2億。分地區(qū)看，新疆、云南增加較多，河南、遼寧下降較多，其他省份在2012—2014年間變化不大。

　　表2列舉的僅是部分地區(qū)一般公共預(yù)算的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。按比例推算，全國(guó)各省份此類資金總額將達(dá)到1萬億以上。除此之外，還有政府性基金、財(cái)政專戶中的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。簡(jiǎn)單估算，如能有效盤活各類地方存量資金，將有望為2015年財(cái)政支出提供額外5000億~10000億的資金支持。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，將使2015年積極財(cái)政政策的力度大大增加。

　　盤活財(cái)政存量資金的政策思路

　　盤活存量資金的基本思路，從方向上看，一是要抑制新增存量資金，二是要將歷年累積下來的存量資金安排使用。后者從路徑上說，一是改變存量資金的歸屬權(quán)，收回重新統(tǒng)籌安排使用。這需要打破一些既有的制度安排。二是不改變存量資金使用權(quán)的歸屬，而是督促其加快支出進(jìn)度。

　　最近幾年，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部門已出臺(tái)多項(xiàng)政策。2014年年末出臺(tái)的國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)文，首次將盤活財(cái)政存量資金工作從財(cái)政層面提升到政府層面，是近幾年政策探索的主要成果。具體包括：一是將2012年及以前年度各級(jí)一般公共預(yù)算、部門預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，轉(zhuǎn)為結(jié)余資金收回統(tǒng)籌使用。對(duì)政府性基金項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。二是全面清理財(cái)政專戶，防止資金大量沉淀。嚴(yán)禁違規(guī)虛列支出，嚴(yán)控權(quán)責(zé)發(fā)生制核算范圍和規(guī)模。加強(qiáng)收入繳庫管理。三是對(duì)預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模占比設(shè)定上限。在水利投資運(yùn)營(yíng)、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，確保資金和項(xiàng)目對(duì)接。

　　2015年年初，財(cái)政部對(duì)中央和地方盤活財(cái)政存量資金工作分別出臺(tái)落實(shí)文件，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，布置相關(guān)工作。各地方也已積極行動(dòng)起來。今年3月，財(cái)政部各地專員辦還組織了專項(xiàng)檢查，督促地方加大工作力度。

　　4月1日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步要求，要抓緊出臺(tái)方案，完善相關(guān)規(guī)定，對(duì)統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金建立任務(wù)清單和時(shí)間表，對(duì)工作不力的嚴(yán)肅追責(zé)。統(tǒng)籌使用的財(cái)政資金重點(diǎn)向中西部?jī)A斜，帶動(dòng)有效投資，增加農(nóng)村貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。同時(shí)，對(duì)存量資金較多的部門適當(dāng)調(diào)減來年預(yù)算總額，清理整合政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和各部門專項(xiàng)資金，對(duì)專項(xiàng)用途資金實(shí)行清單制管理。

　　這次會(huì)議一是進(jìn)一步要求加大力度，建立存量資金與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制；二是要求建立制度，解決已收回存量資金如何統(tǒng)籌安排的問題。

　　落實(shí)國(guó)務(wù)院的要求，是實(shí)現(xiàn)盤活財(cái)政存量資金、為積極財(cái)政政策加力增效目標(biāo)的根本保證。但從過去兩年的經(jīng)驗(yàn)來看，盤活財(cái)政存量資金工作面臨的挑戰(zhàn)也頗為巨大：決策靈活性與財(cái)政管理規(guī)范性之間的體制沖突；國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)文與現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的不配套；部門、單位利益的干擾。

　　有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加大盤活財(cái)政存量資金的工作力度，將是2015年積極財(cái)政政策的重要著力點(diǎn)。（中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院財(cái)政審計(jì)研究室主任 汪德華）