伴隨著“中國(guó)煙草”在控?zé)熤驹刚叩呐ο卤徊鸪嘘P(guān)煙草廣告是否應(yīng)該被全面禁止的話題再一次進(jìn)入公眾視野。

　　世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《框架公約》)在我國(guó)生效已近10年，《框架公約》確定的幾項(xiàng)重要原則是：禁止在公共場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)工作場(chǎng)所、教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生保健設(shè)施、向兒童提供服務(wù)的場(chǎng)所吸煙；全面禁止煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助。

　　2014年8月和12月下旬，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《廣告法》修訂草案進(jìn)行了兩次審議。

　　在常委會(huì)首次審議和征求意見(jiàn)中，對(duì)煙草廣告問(wèn)題有兩種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，為了保護(hù)人民健康，預(yù)防青少年吸煙，應(yīng)當(dāng)完全禁止煙草廣告；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，是否全面禁止發(fā)布煙草廣告的問(wèn)題，要把握、處理好保障健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，我國(guó)目前不宜全面禁止煙草廣告，但可以進(jìn)一步作出限制，加強(qiáng)管理，嚴(yán)格規(guī)范。

　　《廣告法》修訂草案二審稿對(duì)煙草廣告提出更嚴(yán)格的限制要求，對(duì)《廣告法》等現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于煙草廣告的禁止和限制性規(guī)定給予了部分完善，將大眾傳播媒介和形式從過(guò)去界定的幾種傳統(tǒng)媒介，擴(kuò)大加入了電子出版物、移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)。二審稿對(duì)煙草廣告的限制，也進(jìn)一步延伸到，禁止其他商品或服務(wù)的廣告、公益廣告中含有煙草制品相關(guān)內(nèi)容。

　　草案二審稿在一審稿“禁止設(shè)置戶外煙草廣告”之外，增加了禁止“櫥窗煙草廣告”。此外，把煙草廣告單獨(dú)拿出來(lái)規(guī)制，把批準(zhǔn)煙草廣告的權(quán)限從縣級(jí)工商行政管理部門(mén)提高到國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)，并且在對(duì)煙草廣告的限制要求中增加了禁止低焦油含量和低危害用語(yǔ)的規(guī)定。

　　開(kāi)了兩個(gè)口子，還能實(shí)現(xiàn)全面禁止煙草廣告嗎

　　2014年12月下旬的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)在作《廣告法》修訂草案說(shuō)明時(shí)表示，修改過(guò)的二審稿，“除了在煙草制品專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)的店堂室內(nèi)可以采取張貼、陳列等形式發(fā)布經(jīng)國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)批準(zhǔn)的煙草廣告，以及煙草制品生產(chǎn)者向煙草制品銷(xiāo)售者內(nèi)部發(fā)送的經(jīng)國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)批準(zhǔn)的煙草制品廣告外，其他任何形式的煙草廣告均被禁止”。

　　這就意味著，正在修訂中的《廣告法》為煙草廣告的發(fā)布開(kāi)了兩個(gè)口子：一是可以在煙草制品專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)的店堂內(nèi)發(fā)布廣告，二是生產(chǎn)者可以向銷(xiāo)售者內(nèi)部發(fā)送。

　　閆小培委員針對(duì)這一規(guī)定表示，允許在專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)張貼廣告，等于是為煙草廣告開(kāi)了一個(gè)大口子，因?yàn)闊煵萆a(chǎn)商和煙草行業(yè)完全可以通過(guò)增設(shè)專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)來(lái)加大煙草廣告的數(shù)量和煙草廣告的影響?！笆聦?shí)上現(xiàn)在煙草行業(yè)已經(jīng)把專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)作為煙草促銷(xiāo)的手段和平臺(tái)，還是應(yīng)該嚴(yán)格禁止在專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)做廣告。”

　　中國(guó)政法大學(xué)衛(wèi)生法研究中心特邀研究員于秀艷對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示，從全球的情況來(lái)看，凡法律不禁止的領(lǐng)域一定會(huì)出現(xiàn)煙草廣告泛濫現(xiàn)象。由于各國(guó)修改立法所禁止的煙草廣告的形式越來(lái)越全面，煙草企業(yè)已把售煙點(diǎn)開(kāi)拓為最后一塊廣告陣地，我國(guó)煙草業(yè)也已經(jīng)提出“決戰(zhàn)在終端”的戰(zhàn)略口號(hào)。這種情況下允許煙草制品專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)店堂內(nèi)廣告，無(wú)異于順應(yīng)煙草業(yè)“決戰(zhàn)在終端”的營(yíng)銷(xiāo)戰(zhàn)略。

　　另外，一旦允許“煙草制品生產(chǎn)者向煙草制品銷(xiāo)售者內(nèi)部發(fā)送的煙草制品廣告”，則無(wú)法控制銷(xiāo)售者向潛在的消費(fèi)者個(gè)人分發(fā)，等于為一對(duì)一的煙草廣告提供了依據(jù)。

　　長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)控?zé)煿ぷ鞯谋本┝x派律師事務(wù)所主任王振宇對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示：“為發(fā)布煙草廣告留的這兩個(gè)口子，可能會(huì)架空其他的一些禁止性規(guī)定，比如禁止櫥窗煙草廣告，那在煙草專(zhuān)賣(mài)店設(shè)置的櫥窗煙草廣告算嗎？煙草專(zhuān)賣(mài)點(diǎn)如何界定呢？”

　　如何理解《框架公約》規(guī)定的“全面禁止”

　　據(jù)了解，在《廣告法》修訂草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議后，有關(guān)部門(mén)就如何在《廣告法》修訂中落實(shí)《框架公約》，產(chǎn)生過(guò)不同意見(jiàn)。

　　2014年10月11日，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取了國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、工信部等10個(gè)中央有關(guān)部門(mén)對(duì)《廣告法》修訂草案的意見(jiàn)。

　　國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)人表示，《框架公約》在我國(guó)生效后，一直以來(lái)我們都受到國(guó)際社會(huì)要求履約的敦促，在制定和修訂相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)將公約的有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。衛(wèi)計(jì)委建議明確規(guī)定，全面禁止所有的煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助，這樣有利于保護(hù)青少年健康。世界上許多國(guó)家和地區(qū)幾乎禁止了所有形式的煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助，一些國(guó)家和地區(qū)禁止煙草銷(xiāo)售點(diǎn)的廣告，禁止免費(fèi)發(fā)放煙草制品。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有全部禁止煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助，才能顯著減少煙草制品的使用，如果部分禁止，往往無(wú)效或者基本無(wú)效。

　　國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局負(fù)責(zé)人提出，工信部等8個(gè)部門(mén)組成的“煙草控制框架公約履約工作部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”制定的《中國(guó)煙草控制規(guī)劃(2012-2015年)》，規(guī)定的是對(duì)煙草廣告“廣泛禁止”。煙草是合法商品，市場(chǎng)主體對(duì)其商品進(jìn)行廣告推銷(xiāo)是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的基本權(quán)利，全面禁止煙草廣告，煙草企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)的權(quán)利將不完整。目前煙草行業(yè)有300多萬(wàn)戶煙農(nóng)，還有60多萬(wàn)煙草從業(yè)人員，540多萬(wàn)戶煙草制品零售商，全面禁止煙草廣告將對(duì)這些人的生計(jì)產(chǎn)生不利影響。

　　工信部消費(fèi)品工業(yè)司負(fù)責(zé)人提出，《框架公約》規(guī)定的是“廣泛禁止”所有的煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助，“全面禁止”的說(shuō)法缺乏依據(jù)，如果要改為“全面禁止”，還需做進(jìn)一步的研究，在目前不能達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下，建議維持“廣泛禁止”的規(guī)定。

　　促銷(xiāo)、贊助變相煙草廣告應(yīng)當(dāng)禁止

　　于秀艷認(rèn)為，從目前我國(guó)煙草行業(yè)廣告的情況來(lái)看，《框架公約》明確要求履行的幾項(xiàng)重要原則，在我國(guó)的執(zhí)行情況很不理想?，F(xiàn)行《廣告法》對(duì)于煙草廣告是“限制”，而不是《框架公約》提出的“禁止”。正因?yàn)榇?，煙草企業(yè)在直接的煙草廣告受限后，大量投放間接廣告，或以贊助名義開(kāi)展品牌營(yíng)銷(xiāo)。最為常見(jiàn)的是以與煙草企業(yè)商號(hào)、煙草產(chǎn)品品牌名稱(chēng)相一致的名稱(chēng)，注冊(cè)一個(gè)文化公司、工貿(mào)公司、貿(mào)易公司，然后用后者的名義大作廣告，遍布報(bào)紙、電視、戶外廣告。另一種手法是以贊助名義變相做廣告，城市的公共建筑、路橋設(shè)施、學(xué)校被冠以煙草產(chǎn)品的品牌名稱(chēng)。

　　于秀艷認(rèn)為，如果《廣告法》修訂中沒(méi)有明確規(guī)定“全面禁止煙草廣告、促銷(xiāo)和贊助”，煙草企業(yè)堂而皇之地冠名學(xué)校、醫(yī)院、路橋設(shè)施、文化藝術(shù)建筑的現(xiàn)象，就無(wú)法絕跡。修訂草案二審稿的一些提法，措辭相當(dāng)嚴(yán)厲，但可操作性令人擔(dān)憂，比如，二審稿提出“(禁止)變相發(fā)布煙草廣告”，如此模糊的表述，很可能無(wú)法管住煙草企業(yè)通過(guò)注冊(cè)商號(hào)、品牌相同名稱(chēng)的其他類(lèi)別企業(yè)，實(shí)施變相廣告。

　　于秀艷還提出，對(duì)于發(fā)布煙草廣告的媒介，《廣告法》修訂草案二審稿在一審稿的列舉基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了列舉范圍。但是，立法技術(shù)上的一項(xiàng)常識(shí)就是列舉無(wú)法涵蓋所有，必然掛一漏萬(wàn)。以目前二審稿所列舉的禁止形式來(lái)看，未被禁止的廣告形式就可能包括，以非煙草制品包裝為載體的廣告形式，修訂草案二審稿禁止在非煙草制品廣告或公益廣告中使用含有煙草表示的內(nèi)容，但漏掉了在非煙草制品包裝上面使用之，使其他商品及其包裝本身，例如常見(jiàn)的紙巾盒、靠墊、登機(jī)牌成為煙草廣告的載體。

　　在2014年12月下旬全國(guó)人大常委會(huì)的審議中，有部分委員提出，從法律起草技術(shù)角度來(lái)看，不應(yīng)以現(xiàn)在這種掛一漏萬(wàn)的列舉方式，而應(yīng)以概括禁止加但書(shū)例外的方式來(lái)規(guī)范煙草廣告，即“禁止任何形式的煙草廣告，但某種形式的煙草廣告除外”。

　　彭森委員認(rèn)為，直接把《框架公約》原文“廣泛禁止所有的煙草廣告、贊助和促銷(xiāo)活動(dòng)”這句話寫(xiě)在法律上就可以了?！傲⒎ú粌H僅是遵守國(guó)際公約，更重要的是考慮人民生命安全特別是青少年一代的健康成長(zhǎng)，有的部門(mén)強(qiáng)調(diào)煙草解決多少稅收、解決多少就業(yè)、解決貧困地區(qū)的發(fā)展，這些都不是理由，最大的道理是不能讓我們青年一代再去受煙草的危害了，希望下決心，有明確的態(tài)度，這樣《廣告法》的修訂才能得到社會(huì)廣泛認(rèn)可。”