中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，這意味著新一輪電改大幕拉開。
盡管過程曲折，評價莫衷一是，但無論如何，電改終究重新出發(fā)了。更重要的是，新方案所蘊含的“落地”精神與全體用戶參與的色彩決定了其與以往改革的不同點。從這個意義而言，新電改仍值得期待。
電改在爭議中前行
按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節(jié)點還是落在電網(wǎng)。而圍繞電網(wǎng)高度一體化的壟斷經(jīng)營模式，衍生出是否拆分和是否輸配分離兩個焦點問題。一度，圍繞上述問題的爭論甚囂塵上，亦成為電改艱難步進(jìn)的縮影。
最終，《若干意見》確定的電改路徑是“放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，放開配售電業(yè)務(wù)，放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計劃，交易機構(gòu)相對獨立、加強政府監(jiān)管，強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃”。至于電網(wǎng)拆分和輸配分開等破除壟斷問題，文件表述為“深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究”，事實上回避了這一問題。
上證報記者了解到，輸配分開等核心問題也曾被列入改革盤子，相關(guān)研究包括“輸配電管理體制及其價格研究”、“電網(wǎng)調(diào)度體制問題研究”等。就此，發(fā)改委還多次召開研討會，國家電網(wǎng)[微博]、南方電網(wǎng)、五大發(fā)電、四大輔業(yè)集團和各地方政府代表悉數(shù)到場。
一位全程參與討論的專家告訴上證報記者，南網(wǎng)當(dāng)時建議將全國電網(wǎng)拆成幾大區(qū)域電網(wǎng)，增加南方管轄區(qū)域，理順云南和兩廣送電；國網(wǎng)則以電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和經(jīng)濟性為由反對拆分和輸配分開；發(fā)電集團列舉了電力寬松的事實，要求調(diào)度獨立。專家之間分歧也較大，甚至在內(nèi)部展開了“電力市場屬性”的大討論。
反對者以前電力工業(yè)部官員為代表，認(rèn)為我國還沒做好完全市場化的準(zhǔn)備，電力是特殊的商品，必須有政府管制和政策性輸配電機構(gòu)即電網(wǎng)的兜底，保證電力運行的安全性，輸配分開現(xiàn)階段也不具有可行性。支持者稱“全球電力市場放棄市場化和競爭的例證，不是沒有成本、沒有弊端，改革是趨利避害，但絕不能放大成本和弊端因噎廢食。”
在這種背景下出臺的《若干意見》注定充滿了妥協(xié)的色彩，但并非沒有新意。事實上，交易機構(gòu)相對獨立、單獨核定輸配電價等的提出對原本鐵板一塊的電力市場來說已算不小的突破。
“就電力市場建設(shè)而言，中國有三個選擇：相對獨立、完全獨立和徹底放開。目前的電改以"相對獨立"亮相，必然收尾于"徹底放開"。至于單獨核定輸配電價則是硬幣的兩面，一面可以使現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)沿著老線路更新?lián)Q代；另一面則也能觸發(fā)全國性電網(wǎng)的拆分整合，為改革主導(dǎo)者的選擇提供時間和空間。”國際著名能源專家、中國經(jīng)濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東昨天在接受上證報記者專訪時如是評價。
新電改具“落地”精神
“本輪電改的核心在于推動中國能源體制改革甚至革命、打通中國能源發(fā)展的"高速公路"。”武建東透露說。
作為電改的重要推動者，武本人亦是《深化中國電力體制改革綠皮書·綱要》一書的主編。該書被視為本輪電改的理論指南。
據(jù)他介紹，此次改革方案和以往改革的最大不同點，首先在于強調(diào)了“落地”精神，即把各方利益整合起來。其次，這個方案突出了一個“事后監(jiān)督”的精神，即中央有關(guān)部門未來可在一定周期內(nèi)“算賬查賬”。由此，改革進(jìn)入一個既要實事求是、又要階段性總結(jié)攻堅的新層面，具有復(fù)雜性、生態(tài)化、平臺型的特點。
“這次改革的本意是讓全體用戶參與——這就和2002年的電改有了本質(zhì)不同——電改不再是電力產(chǎn)業(yè)制定的部門改革，而成為一項社會改革。”武建東說。
在他看來，中國能源體制改革的三個主要目標(biāo)包括：解決市場結(jié)構(gòu)不合理的問題；解決價格形成不合理的問題；解決政府監(jiān)管不合理的問題。而類似當(dāng)初的農(nóng)村體制改革，能源體制改革也是為了還原能源的商品屬性，厘清政府、市場和企業(yè)的關(guān)系。
“之前農(nóng)村改革是通過對地方政府放權(quán)獲得改革的縱深發(fā)展，而從本輪電改開始，是通過對企業(yè)和用戶放權(quán)，做出重大的改革推進(jìn)。電改正是在這一大的改革邏輯下展開的。”武建東說。
不過，也有業(yè)內(nèi)人士對改革不徹底頗有微詞。業(yè)內(nèi)專家王冬容接受上證報記者采訪時認(rèn)為，新電改方案融合了各方思想和訴求，“包括激進(jìn)的、保守的、改革派和溫和派等，導(dǎo)致方案中出現(xiàn)相互矛盾的地方。算是一種組合療法，以中醫(yī)為主，體制上動作不大。”
中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授吳疆則告訴上證報記者，正式方案中由于缺失了“電網(wǎng)企業(yè)不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、“實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨立核算”等條款而變得很不徹底。下一步專項改革工作方案的研制、各項電改任務(wù)的推進(jìn)，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外的互動與博弈。
構(gòu)造電力新生態(tài)
一邊爭議不斷，另一邊博弈連連。最終，方案的推出也幾易其稿，時間延宕，從初稿成形到落定花了近一年時間，從高層簽字到文件正式下發(fā)又經(jīng)歷了三個多月時間。事實上，方案出臺本身之難已可佐證改革之艱。
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，本輪電改的亮點之一在于放開配售電市場，并提出積極發(fā)展分布式，因此舉將改變未來我國電力市場建設(shè)的方向。
王冬容也認(rèn)為，方案在機制建設(shè)和行業(yè)管理上著墨較多，最大意義是“新興生產(chǎn)力”的想象空間。
“如果說上次電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關(guān)聯(lián)交易、加快擴大電力供給規(guī)模，那么本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。”華北電力大學(xué)教授曾鳴接受上證報記者采訪時說。
與之相應(yīng)的，一系列配套改革細(xì)則正在“胎動”。華北電力大學(xué)教授張粒子在回復(fù)上證報記者采訪時說，發(fā)改委很快會下發(fā)一系列配套改革文件及落實情況，這有助中國真正建設(shè)電力市場。
電改重新出發(fā)，如何避免重蹈2002年電改執(zhí)行情況的覆轍，關(guān)鍵還在落實。一位發(fā)改委專家認(rèn)為，新電改路徑首先要準(zhǔn)確界定電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的性質(zhì)；實現(xiàn)網(wǎng)運分開、管好中間；最終才是搭建統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代電力市場體系，逐步放開全部競爭性環(huán)節(jié)價格。
“電改不會很快到第四步，前三步要扎實，才能為第四步做準(zhǔn)備。前一輪電改止步于廠網(wǎng)分開恰因急于進(jìn)行第四步。”他說。
曾鳴也對上證報記者表示，如何構(gòu)建售電側(cè)電力市場是決定此次電改能否成功的關(guān)鍵，也是最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，否則“只管住了中間，而兩頭放開將遲遲實現(xiàn)不了。12年前廠網(wǎng)分開一夜之間實現(xiàn)，競價上網(wǎng)等了12年還沒有到來的情況將再次重演。”