與孤兒相比，困境兒童的處境其實(shí)更為艱難和尷尬。因?yàn)橛杏H生父母，他們無法進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)，而父母的不盡責(zé)，令他們衣食難以為繼。
有全國人大代表建議修改民法通則，增加“喪失監(jiān)護(hù)能力或被撤銷監(jiān)護(hù)資格的監(jiān)護(hù)人，由民政部門代表國家承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，通過收養(yǎng)、親屬撫養(yǎng)等方式幫助未成年人重新進(jìn)入家庭”。法律界人士認(rèn)為，如果這一修法設(shè)想最終化為現(xiàn)實(shí)，可以從法理上更順暢地救助困境兒童，為無人撫養(yǎng)的困境兒童建立起安全防護(hù)網(wǎng)。
9歲的小孩從小不知爸爸是誰，媽媽也從未撫養(yǎng)過她。不久前，上海一對老夫婦向法院申請變更監(jiān)護(hù)人，將小孩的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移到自己名下，這或?qū)⒊蔀樯虾Ｊ桌齽儕Z未成年人親生父母監(jiān)護(hù)權(quán)的案件。
根據(jù)法律規(guī)定，對于未成年人父母沒有監(jiān)護(hù)能力的，由未成年人生父生母所在單位或未成年人所在居委會或民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。然而，在現(xiàn)實(shí)中，不少處于困境中的孩子都找不到臨時收留單位，尤其是就學(xué)、戶籍等問題更無法解決。
法律專家呼吁，出臺兒童福利法，明確對不適格父母撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，推動普惠型兒童福利制度建設(shè)，讓困境兒童有家可歸，有愛可享。
撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)案棘手
今年10歲的女孩小寧(化名)讀小學(xué)三年級，是個典型的“上海小囡”，從小生長在上海，講一口上海話，外公外婆也是地道的上海人，然而她卻是一個沒有戶口的“黑娃”。
原來，小寧的母親是周先生夫婦的養(yǎng)女，她在成長過程中沾染了不少壞習(xí)氣，故周先生夫婦2000年時與其解除收養(yǎng)關(guān)系。2005年3月，她產(chǎn)下了私生女小寧，并以“工作忙”為由將小寧寄養(yǎng)在周先生夫婦處。這一養(yǎng)就是9年，其間，偶爾會來探望一下。2013年2月至今，她再未出現(xiàn)過，也無法聯(lián)系到她。
周先生夫婦都已年過古稀，他們對外孫女的將來充滿擔(dān)憂。小寧還沒上戶口，以后讀中學(xué)、大學(xué)怎么辦？為此，不久前，老夫妻向法院遞交訴狀，要求將小寧的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)到自己名下，希望以此解決小寧的戶口問題。
承辦此案的長寧區(qū)人民法院少年庭的顧薛磊法官為了小寧的落戶問題，走訪了許多部門了解到，目前派出所只對親生父母為上海戶籍，或由民政部門福利機(jī)構(gòu)確定的孩子準(zhǔn)予落戶，而監(jiān)護(hù)關(guān)系的轉(zhuǎn)移不是落戶的必要條件。戶籍部門認(rèn)為，落戶必須由其親生母親提出，至于親生母親找不到這樣的情況太多了。
長寧區(qū)法院少年庭副庭長錢曉峰認(rèn)為，民法通則只簡單規(guī)定：法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。而未成年人保護(hù)法只增加規(guī)定了起訴的條件，即監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，“經(jīng)教育不改的”。但是，27年來上海沒有一例被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的案子?！胺ㄔ翰皇菦]有碰到過可以撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的案子，是我們不敢這么做。撤銷父母的監(jiān)護(hù)權(quán)以后，孩子送到哪里呢？是否就能解決其戶口問題呢”？
困境兒童保護(hù)問題嚴(yán)峻
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，小寧是上海困境兒童群體的縮影。經(jīng)常與困境兒童打交道的長寧區(qū)天山街道關(guān)工委的王南雁說，她所在的轄區(qū)就有好幾個這樣的孩子，幾乎每個月都會碰上幾次。與孤兒相比，這些孩子的處境其實(shí)更為艱難和尷尬。因?yàn)橛杏H生父母，他們無法進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)，而父母的不盡責(zé)，令他們衣食難以為繼。轄區(qū)里就有個男孩，出生在一個不幸的家庭，父母雙雙沾染了毒品，家中的房子也早已化成毒資，被父母消耗殆盡。無家可歸的小男孩只能四處流浪。王南雁好不容易才在小區(qū)的車棚里為小男孩找了個落腳點(diǎn)。
去年8月，長寧區(qū)法院審理了一起涉及小孩撫養(yǎng)費(fèi)的案件。王某是足浴店員工，與劉某發(fā)生一夜情后生下了一個小孩，幾年后雙方分手，王某向劉某討要撫養(yǎng)費(fèi)。由于對法院判決不滿，王某將小孩遺棄在法院，法官多次聯(lián)系王某都沒找到人，也沒有哪個部門有辦法解決小孩的住處，只得將孩子領(lǐng)回家。
顧薛磊法官無奈地說：“法院做了所有力所能及的事，幫助他過生日，使他找到家的感覺，但他的心理還是出現(xiàn)了一定問題?！?/p>
據(jù)了解，公益組織上海小希望之家已經(jīng)在全國范圍內(nèi)救下17名困境兒童，但理事長陳嵐仍然感覺法制保障太弱，“撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)以后怎么辦？要有第三方來保障孩子的身心恢復(fù)，讓他們更好地融入社會”?！?/p>
上海市政協(xié)委員、上海社科院青少年研究所所長楊雄說，上海存在著一批無法得到自己父母養(yǎng)育、照顧的“事實(shí)孤兒”。首先是服刑人員子女，據(jù)2012年統(tǒng)計，上海戶籍服刑人員有7100余人，涉及2000余名未成年子女。其次是戶籍“留守兒童”，因外出經(jīng)商、出國、務(wù)工等眾多原因，父母不在未成年子女身邊半年以上的本地戶籍“留守兒童”有6834人。第三，受艾滋病影響的兒童不在少數(shù)。第四，重癥精神病患者的未成年子女也將有上萬人。兒童福利院和流浪兒童保護(hù)教育中心對這些孩子也無能為力，致使很多兒童陷入無人(機(jī)構(gòu))照顧的困境。
2011年，北京師范大學(xué)兒童福利研究中心受民政部委托，進(jìn)行《事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童基本生活保障制度》研究。由于課題需要，該中心和民政部在當(dāng)年10月至12月聯(lián)合組織了全國事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童排查。
結(jié)論顯示，到2011年12月20日為止，根據(jù)全國20個省份的數(shù)據(jù)推算，全國事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的總數(shù)為57萬。這非常接近61.5萬的全國孤兒數(shù)目。
“我們在全國56個村莊的調(diào)查還顯示，在所調(diào)查的孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童家庭中，接近1/3的家庭是村莊里最貧窮的?！北睅煷髢和＠芯恐行闹魅紊袝栽嬖V《法制日報》記者。
現(xiàn)有監(jiān)護(hù)制度滯后現(xiàn)實(shí)
按照我國法律，監(jiān)護(hù)人履行著保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益的重要職責(zé)。
我國民法通則規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人，而未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的，則分幾種情況由其他有監(jiān)護(hù)能力的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人：第一層級是祖父母、外祖父母或者有撫養(yǎng)能力的兄、姐；第二層級是近親屬以外的其他關(guān)系密切的親屬、朋友，自愿擔(dān)任且經(jīng)有關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)同意的。
如果沒有這兩個層次的監(jiān)護(hù)人，按規(guī)定，則由未成年人父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。
在關(guān)于監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定上，這部制定于二十多年前的法律被部分學(xué)者認(rèn)為已很難跟上現(xiàn)實(shí)。
“隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，單位的職能逐漸從社會職能中剝離出來，單位已不能再擔(dān)任兒童的監(jiān)護(hù)人。而兒童住所地的居民委員會、村民委員會，既沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，也沒有專門的人員，因此根本無法擔(dān)任監(jiān)護(hù)人和履行對兒童的監(jiān)護(hù)職責(zé)?！北本┣嗌倌攴稍c研究中心主任佟麗華分析。
佟麗華所在的北京青少年法律援助與研究中心在2012年曾接受民政部委托，起草了“兒童福利條例”專家建議稿。他認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)建立、社會進(jìn)一步發(fā)展的背景下，監(jiān)護(hù)職責(zé)已經(jīng)不能再由困境兒童父母所在單位或者其住所地的居委會、村委會承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)由政府部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。
他認(rèn)為，由于困境兒童所面臨的監(jiān)護(hù)問題不同，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建系統(tǒng)的措施體系，一方面幫助父母或者其他監(jiān)護(hù)人更好地履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，另一方面對于不能得到父母或者其他監(jiān)護(hù)人有效監(jiān)護(hù)的兒童，國家承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)資格和長久監(jiān)護(hù)資格，妥善對兒童予以安置。
困境兒童需全方位保護(hù)
據(jù)了解，在今年的全國人大會議上，由31名人大代表聯(lián)名簽署一份議案，經(jīng)大會正式認(rèn)定后，已呈送全國人大法律委員會。這份1952字的議案建議，全國人大常委會修改民法通則第十六條，增加“喪失監(jiān)護(hù)能力或被撤銷監(jiān)護(hù)資格的監(jiān)護(hù)人，由民政部門代表國家承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，通過收養(yǎng)、親屬撫養(yǎng)等方式幫助未成年人重新進(jìn)入家庭”。
法律界人士認(rèn)為，如果這一修法設(shè)想最終化為現(xiàn)實(shí)，則與修改前的民法通則相比可以從法理上更順暢地救助困境兒童，可以依法盡一切可能減少因監(jiān)護(hù)人不盡責(zé)而導(dǎo)致的兒童監(jiān)護(hù)真空，為無人撫養(yǎng)的困境兒童建立起安全防護(hù)網(wǎng)。
上海市高級人民法院少年指導(dǎo)處處長朱妙表示，上海已經(jīng)遞交了相關(guān)意見：首先是建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制。一旦發(fā)現(xiàn)兒童處于困境，老師、鄰居、居委會、公安部門、甚至醫(yī)院都有報告的義務(wù)，之后還要有臨時庇護(hù)機(jī)制——公安機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行證據(jù)收集，兒童心理干預(yù)機(jī)構(gòu)也需要及時介入。
朱妙建議，如果需要啟動民事訴訟，應(yīng)由婦聯(lián)、團(tuán)委機(jī)關(guān)參與；涉及刑事案件的，由檢察院、公安機(jī)關(guān)介入。啟動司法干預(yù)機(jī)制之后，要給父母留一點(diǎn)機(jī)會，盡量讓孩子回到家庭。對于確實(shí)回不了家的孩子，應(yīng)該由政府設(shè)立聯(lián)席工作制度，在福利院中解決他們的衛(wèi)生、戶籍、教育等問題。
記者了解到，長寧區(qū)將成立申城首個兒童庇護(hù)所，讓受到傷害的孩子有個安身的場所。這種庇護(hù)所與流浪兒童救助場所和兒童福利院都不同，只是一個針對問題家庭兒童的庇護(hù)機(jī)構(gòu)。那些因?yàn)楦改概按蛘吒改覆槐M監(jiān)護(hù)責(zé)任等，無法回歸正常家庭生活的兒童都可以進(jìn)入庇護(hù)所。而在庇護(hù)所中，除了有志愿者負(fù)責(zé)孩子的學(xué)習(xí)，還會有相應(yīng)的心理輔導(dǎo)，以撫慰這些孩子受傷的心。
楊雄建議，由市民政局牽頭，在上海建立除兒童福利院與流浪兒童保護(hù)教育中心之外的第三家市級兒童照顧機(jī)構(gòu)，為得不到家庭適當(dāng)照顧的兒童提供長期照顧服務(wù)，推動上海在全國率先建設(shè)具有實(shí)際可操作性的兒童國家監(jiān)護(hù)體系。(本報記者劉建)