2015年是全面深化改革政策落實(shí)的關(guān)鍵年。半月談?dòng)浾呓诟岸鄠€(gè)省份調(diào)研了解到，部分改革決策在中央到地方的傳導(dǎo)過(guò)程中，不同程度地存在一些梗阻點(diǎn)。改革落實(shí)過(guò)程中的梗阻點(diǎn)究竟在哪里？是什么原因?qū)е抡钣袝r(shí)落地不暢？記者選取了部分地區(qū)在落實(shí)改革過(guò)程中的一些具體案例，梳理出政令傳導(dǎo)鏈條上一些帶有共性的不暢因素。
“次決策”共識(shí)度和操作性待加強(qiáng)
黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)后，各地、各部門(mén)對(duì)會(huì)議決議高度認(rèn)可和擁護(hù)，但對(duì)于總決策下的一些具體改革實(shí)施方案、操作規(guī)程，部分地方還存有一定困惑。
以國(guó)資國(guó)企改革落實(shí)情況為例，在中央明確大方向后，對(duì)改革的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和敏感點(diǎn)，缺少相關(guān)部門(mén)答疑釋惑，以至于一些地方認(rèn)識(shí)不到位，操作更是畏首畏尾。
南京市國(guó)資委副主任王浩康說(shuō)，有地方認(rèn)為國(guó)資國(guó)企改革是把國(guó)資做大、重組，有的則認(rèn)為改革是讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，國(guó)資需要退出。北方某省國(guó)資委產(chǎn)權(quán)處處長(zhǎng)告訴記者，三中全會(huì)決定公布當(dāng)晚，該市國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)就要求起草國(guó)企改革落實(shí)方案。“但我們的幾個(gè)副主任對(duì)究竟怎么改還爭(zhēng)執(zhí)不休，這方案怎么寫(xiě)？寫(xiě)出來(lái)怎么落實(shí)？”
工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”是綜合執(zhí)法改革的重要探索。然而，這一改革如今卻面臨重走回頭路的風(fēng)險(xiǎn)。曾經(jīng)最早探索“三合一”改革并被全國(guó)借鑒的深圳市已經(jīng)改回了食藥監(jiān)隊(duì)伍單列。中部某省食藥監(jiān)局負(fù)責(zé)人告訴記者，按照中編辦精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和編制的要求，省里提出了食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、工商基層執(zhí)法人員“三合一”的改革方案，但一些相關(guān)部委希望保留自己在基層的“腿”和陣地，我們夾在中間左右為難，改革可能會(huì)成“夾生飯”。
再譬如公車(chē)改革，一名試點(diǎn)地區(qū)的基層干部反映，自己平時(shí)去市里匯報(bào)或到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)常幾十公里，“基層補(bǔ)貼最少，偏偏下鄉(xiāng)最多，這怎么走好‘最后一公里’呢？”
中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)薛剛凌等專(zhuān)家認(rèn)為，這反映出在落實(shí)中央總體戰(zhàn)略部署的過(guò)程中，次級(jí)決策的科學(xué)性不夠，需要通過(guò)更加現(xiàn)代化的制度程序安排，增強(qiáng)“次決策”層面的專(zhuān)業(yè)性、民主性和可操作性。
改革要警惕“步調(diào)不一”
中央各部委與地方政府步調(diào)一致、齊心協(xié)力是保障改革措施順利落地的必要條件，而一旦“條”與“塊”在某個(gè)交織點(diǎn)出現(xiàn)阻滯，就容易導(dǎo)致整套改革政策落地困難。采訪(fǎng)中，“改革配套不足”與“上下銜接不順”是基層反映較為集中的梗阻因素。
上海是司法改革六個(gè)試點(diǎn)之一，但改革在最為關(guān)鍵的薪酬保障體系方面卻面臨困難。上海市政法委一位負(fù)責(zé)同志說(shuō)：“此次司法改革關(guān)鍵在于使法官和檢察官‘重其責(zé)，優(yōu)其酬’。而目前在薪酬問(wèn)題上怎么解決上層沒(méi)有明確意見(jiàn)，有關(guān)部委說(shuō)這事他們也解決不了。”
廣東省惠州市發(fā)改局局長(zhǎng)胡建斌認(rèn)為，改革的系統(tǒng)性還不夠，比如投資體制改革，發(fā)改委放權(quán)了，但環(huán)保、稅務(wù)不放權(quán)，這等于沒(méi)放?，F(xiàn)在需要好好梳理一下。
溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)則遇到了下改上不改的問(wèn)題，溫州金融辦副主任余謙說(shuō)：“溫州作為全國(guó)金融改革試驗(yàn)區(qū)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)參與度不夠，積極性不高，只有少數(shù)銀行象征性做了一些金融產(chǎn)品創(chuàng)新。”
除了各部門(mén)的配合問(wèn)題，改革與原有諸多法律法規(guī)的矛盾成為另一個(gè)束縛。浙江省人大近期在全省各級(jí)人大代表中開(kāi)展“查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”活動(dòng)，共整理出4000多條意見(jiàn)建議，其中涉及法律的1800多條、涉及行政法規(guī)的近600條、涉及省地方性法規(guī)的1300多條。
國(guó)家行政學(xué)院辦公廳副巡視員范迪軍等專(zhuān)家認(rèn)為，盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)改革要系統(tǒng)性推進(jìn)，但在具體執(zhí)行中“條”與“塊”的配合問(wèn)題依然成為制約改革落地的關(guān)鍵因素。這需要進(jìn)一步厘清各部門(mén)各級(jí)政府的職責(zé)，減少權(quán)力“交叉點(diǎn)”；還需要加強(qiáng)專(zhuān)職性的改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，引入非利益相關(guān)的專(zhuān)家資源，增強(qiáng)改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的開(kāi)放性。
誰(shuí)來(lái)承擔(dān)改革成本
一些基層干部和相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)改革成本成為改革舉措落地的主要顧慮。
上海浦東干部學(xué)院教授楚天驕長(zhǎng)期跟蹤戶(hù)籍改革落實(shí)情況。她告訴記者，各地的農(nóng)民工市民化研討會(huì)，除了征求學(xué)術(shù)界建議，也向民間征集了很多金點(diǎn)子，但一到基層就會(huì)發(fā)現(xiàn)行不通。比如到了區(qū)級(jí)層面，單是“誰(shuí)來(lái)承擔(dān)外來(lái)人員的教育成本”就會(huì)引發(fā)各方扯皮?！爸醒朐谡邔?dǎo)向上非常明確，但成本誰(shuí)來(lái)支付的問(wèn)題不明確。”
財(cái)稅體制改革在新一輪改革中被賦予“牽一發(fā)動(dòng)全身”的地位。記者調(diào)研了解到，地方政府最關(guān)心的是事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問(wèn)題。但在財(cái)稅體制改革的路線(xiàn)圖中，“調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。因?yàn)殡y度較大被放在了最后一步。而實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題的解決是很多改革事項(xiàng)能夠落地的前提。
“解決好改革的成本分擔(dān)才能保證改革的落地效果?！睆V東省佛山市順德區(qū)委辦副主任吳力舉了社會(huì)治理改革的例子，“我們轉(zhuǎn)移職能給社會(huì)組織，那是需要錢(qián)的”。
記者在安徽采訪(fǎng)時(shí)了解到，安徽在落實(shí)農(nóng)村綜合改革中最頭疼的，除了錢(qián)還有人的問(wèn)題。鳳陽(yáng)縣一位副縣長(zhǎng)給記者算了一筆賬，省里機(jī)關(guān)至少有70個(gè)局級(jí)單位，全省一年下發(fā)到基層的文件至少700個(gè)，這還不包括中央的文件和常規(guī)性文件。到了縣級(jí)，平均每天要落實(shí)6個(gè)文件，“5+2”“白加黑”也落實(shí)不過(guò)來(lái)。從省財(cái)政廳到基層掛職的小崗村黨委第一書(shū)記張行宇說(shuō)，掛職讓他深切體會(huì)到基層壓力非常大，資源非常少，“改革要尊重規(guī)律，干部力量必須向基層下沉”。
“改革上，不改革下”氛圍尚未形成
改革落地各環(huán)節(jié)中人的主觀(guān)因素同樣不容忽視?；鶎悠毡榉从?，這一輪改革的難點(diǎn)集中在“自上而下的公權(quán)力改革”，這意味著改革的執(zhí)行者同時(shí)也是被改革者。改革執(zhí)行者如果真正致力于推進(jìn)改革，那么部分客觀(guān)性障礙可以被創(chuàng)造性克服；改革執(zhí)行者如果只是面上應(yīng)付改革，那么一切客觀(guān)性原因都會(huì)被放大成為落實(shí)難的借口。
記者在中部某省采訪(fǎng)時(shí)，不少地方干部婉言拒絕，一位當(dāng)?shù)馗刹刻寡?，改革難免觸動(dòng)利益，一些干部害怕“槍打出頭鳥(niǎo)”。
除了“不敢改”的心態(tài)，認(rèn)為“改了沒(méi)什么好處，不改也沒(méi)什么壞處”的心態(tài)在基層并不少見(jiàn)。一些基層干部告訴記者，“只聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)腐敗下臺(tái)了，很少聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)改革提拔了，更少聽(tīng)說(shuō)誰(shuí)不改革下臺(tái)了”。
在內(nèi)部動(dòng)力不足的同時(shí)，改革的外部倒逼機(jī)制也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。上海交通大學(xué)教授胡偉等專(zhuān)家認(rèn)為，這一輪改革既要注重功能性改革，也要注重結(jié)構(gòu)性改革。這就需要充分發(fā)揮人大和群眾的監(jiān)督作用，把改革的任務(wù)表和承諾書(shū)放在陽(yáng)光下，讓全社會(huì)共同參與和督促改革落實(shí)，讓那些“懶改革”“慢改革”“假改革”的人“不能不改”“不得不改”。(半月談?dòng)浾叨赜?徐壽松 楊玉華 王攀 王麗 方列)