中央一號文件是中共中央每年發(fā)布的第一份文件,一號文件中聚焦的主題往往是國家當(dāng)前需要重點(diǎn)關(guān)注和亟須解決的問題,在全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位,因此歷年的一號文件都會受到各界的高度關(guān)注。
2015年中央一號文件不僅再次聚焦三農(nóng)問題,更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。
中央一號文件何以頻頻鎖定“三農(nóng)”
細(xì)數(shù)改革開放以來的多份中央一號文件,其中以“三農(nóng)”為主題的一號文件共有17個(gè)。這17個(gè)文件并非一直連續(xù),中間有過中斷。
上世紀(jì)80年代初,在農(nóng)村改革如火如荼推進(jìn)的大背景下,從1982年到1986年,中央連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的五個(gè)一號文件,對當(dāng)時(shí)的農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出具體部署。18年后,自2004年起,中央一號文件又連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”。
盤點(diǎn)新世紀(jì)以來的這12份中央一號文件,其中既有針對“三農(nóng)”工作全局的,也有專門針對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、新農(nóng)村建設(shè)等專項(xiàng)工作的。一號文件連續(xù)12次鎖定“三農(nóng)”,凸顯出“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位。
一號文件涉農(nóng)傳統(tǒng)為何在上世紀(jì)80年代中斷?對這一問題當(dāng)時(shí)全國從上到下有這樣一種認(rèn)識:上世紀(jì)80年代的改革從農(nóng)村開始,基本問題已經(jīng)解決了,今后重要問題都在城市,工作重心也從農(nóng)村開始轉(zhuǎn)到城市。
那么,時(shí)隔18年后,一號文件為何又重新鎖定“三農(nóng)”?這背后又有著更為深刻的背景:上個(gè)世紀(jì)末,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境出現(xiàn)復(fù)雜局面,農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在4%以下。此外,城市改革經(jīng)過10多年“加速跑”后,城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡,影響到了小康社會建設(shè)進(jìn)程。
今天,在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的背景下,2015年中央一號文件繼續(xù)鎖定“三農(nóng)”,表明“三農(nóng)”問題在中國“重中之重”的地位非但沒有弱化,反而更為加強(qiáng)。當(dāng)前,中國正處在四化建設(shè)和全面實(shí)現(xiàn)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期、沖刺階段。全面建成小康社會,不能缺了農(nóng)村這一頭。四化建設(shè),必須補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)這一短板。在國家各項(xiàng)工作中,“三農(nóng)”的重要屬性仍十分明顯。這些因素決定“三農(nóng)”仍是中央亟須和重點(diǎn)部署的工作,也正是緣于此,今年的中央一號文件第12次將靶心鎖定“三農(nóng)”。
農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū):一是重人治,輕法治；二是重結(jié)果,輕規(guī)則；三是重守法,輕用法；四是重信訪,輕法律
法治的生命在于落地,在于施行,在于進(jìn)入廣大民眾心中。由于我國有一半以上是農(nóng)村人口,再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識調(diào)研數(shù)據(jù)來看,我國法治建設(shè)的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村
若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當(dāng)前制約農(nóng)村法治建設(shè)的瓶頸,不僅要進(jìn)一步普及法律知識,還需在民主實(shí)踐中增強(qiáng)農(nóng)民的法律知識。同時(shí),為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺也至關(guān)重要
□本報(bào)記者廉穎婷
2月1日,2015年中央一號文件發(fā)布。這個(gè)題為《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》的文件不僅再次聚焦三農(nóng)問題,更是首次為農(nóng)村法治體系化指明了方向。
“農(nóng)村是依法治國的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn),農(nóng)村的法治狀況決定中國的法治狀況,農(nóng)民的法治意識決定中國的法治能走多遠(yuǎn)。”華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長徐勇教授在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)說。
法治建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)在農(nóng)村
中央一號文件稱,農(nóng)村是法治建設(shè)相對薄弱的領(lǐng)域,必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系,同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè),善于運(yùn)用法治思維和法治方式做好“三農(nóng)”工作。同時(shí)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā),善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用,把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來。
“法治中國建設(shè)包括法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)。法治社會建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層,特別是農(nóng)村?！比A中師范大學(xué)法學(xué)院副院長、中國城鄉(xiāng)基層法治研究中心主任丁文說,在農(nóng)村,由于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,再加之城鄉(xiāng)二元分割體制的存在,法治這一上層建筑相對來說比較滯后,例如糾紛解決、法治運(yùn)行并未在既有的規(guī)則之上進(jìn)行。
自2009年以來,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院對全國31個(gè)省(市、自治區(qū))200多個(gè)村進(jìn)行每年兩次的大規(guī)模抽樣調(diào)查,取得了大量的第一手調(diào)研數(shù)據(jù)。
徐勇和丁文是華中師大中國農(nóng)村研究院2014年“百村觀察”項(xiàng)目“農(nóng)村法治建設(shè)”專題調(diào)查的負(fù)責(zé)人。
根據(jù)專項(xiàng)調(diào)查,華中師范大學(xué)于2014年10月31日發(fā)布了《中國農(nóng)民政治狀況發(fā)展報(bào)告》。報(bào)告的研究數(shù)據(jù)主要來源于2014年的“百村觀察”項(xiàng)目“農(nóng)村法治建設(shè)”專題調(diào)查和2013年的“百村觀察”項(xiàng)目。
報(bào)告稱,中國改革開放以來,以普法宣傳和基層司法服務(wù)為重點(diǎn)的農(nóng)村法治建設(shè),推動(dòng)法律制度、法律意識、法治觀念等深入到農(nóng)民日常生活。
丁文告訴《法制日報(bào)》記者,在242個(gè)受訪村莊中,有178個(gè)村莊開展了普法宣傳教育活動(dòng),占比73.55%。從農(nóng)民守法意識來看,在4125位受訪農(nóng)民中,有3687位農(nóng)民認(rèn)為“只要是法律都必須遵守”,占比89.38%。
根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示,當(dāng)前中國農(nóng)村法治建設(shè)主要面臨四大瓶頸:一是法治體系不完善,無法滿足實(shí)際發(fā)展需要。二是法治運(yùn)行不規(guī)范,基層政府不依法辦事、侵害農(nóng)民權(quán)益行為時(shí)有發(fā)生。三是法治服務(wù)形式單一、載體缺失、內(nèi)容缺乏,導(dǎo)致“有法難用”困局。四是農(nóng)民法治意識薄弱,用法意愿較低,面臨“有法不用”難題。
徐勇表示,法治的生命在于落地,在于施行,在于進(jìn)入廣大民眾心中。由于我國有一半以上是農(nóng)村人口,再結(jié)合目前農(nóng)村的法治狀況和農(nóng)民的法律意識調(diào)研數(shù)據(jù)來看,我國法治建設(shè)的基點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。
農(nóng)民法治觀念和意識存在誤區(qū)
“之所以會如此,一方面是由于近年來我國普法宣傳和基層司法服務(wù)進(jìn)程的加快,農(nóng)民的法律意識和法治觀念均有所提升,另一方面,則與農(nóng)民在法治觀念與法治意識存在誤區(qū)不無關(guān)聯(lián)?！倍∥恼f。
報(bào)告顯示,農(nóng)民法治觀念存在四大誤區(qū):一是重人治,輕法治；二是重結(jié)果,輕規(guī)則；三是重守法,輕用法；四是重信訪,輕法律。在3993名受訪農(nóng)民中,四成多農(nóng)民不知曉憲法,甚至有1799名農(nóng)民不知道村民委員會組織法。在運(yùn)用法律方面,4125名受訪農(nóng)民中,66.93%的人選擇“不到萬不得已不會訴諸法律”,還有51.50%的農(nóng)民表示“打官司太麻煩”。
法治思維的一個(gè)重要表現(xiàn)形式,即在于重視規(guī)則和程序,通過制度化和規(guī)范化渠道來看待和解決問題。然而目前還有不少農(nóng)民囿于“重結(jié)果,輕規(guī)則”的觀念誤區(qū),程序意識和規(guī)則意識有待提升。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田告訴《法制日報(bào)》記者,中國農(nóng)村縣以下的民眾法治意識與城市居民有很大差距,比如很多人“信訪不信法”。因此,依法治國的重點(diǎn)實(shí)質(zhì)在農(nóng)村。
為農(nóng)村法治建設(shè)提供行動(dòng)綱領(lǐng)
受訪專家均認(rèn)為,2015年中央一號文件細(xì)節(jié)性的規(guī)定,是對十八屆四中全會提出依法治國的具體落實(shí)。
“提高基層法治水平是依法治國的目標(biāo),中央一號文件意在讓農(nóng)村法治建設(shè)更加體系化?！倍∥恼f。
鄭風(fēng)田認(rèn)為,2015年中央一號文件關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)方面有兩大亮點(diǎn),一是“實(shí)踐證明行之有效、立法條件成熟的,要及時(shí)上升為法律。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),要及時(shí)修改和廢止?！绷硪粋€(gè)亮點(diǎn)是,“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律”。
“一般來說政策的變化性都比較大,并且時(shí)效很短,如果將好的政策上升為法律,可以避免因政策變化引發(fā)的不穩(wěn)定,同時(shí)效果也更為持久。這也可以為依法治國起到推動(dòng)作用。”鄭風(fēng)田說。
一號文件還提出,農(nóng)村重大改革要于法有據(jù)。鄭風(fēng)田認(rèn)為,農(nóng)村改革必然涉及利益調(diào)整,因此更需要用法律為改革保駕護(hù)航。
在丁文看來,與往年中央一號文件相比,2015年一號文件更具體,更具有可操作性,可以說為農(nóng)村法治建設(shè)提供了行動(dòng)綱領(lǐng)和方案,并指明了方向。
丁文告訴記者,這可以分兩個(gè)層面來理解,首先是為加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)提供了方法和途徑,這其中包括為加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)市場,在立法上有法可依；同時(shí),在做好農(nóng)村立法的同時(shí),重視鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用。
另一個(gè)層面是,2015年中央一號文件的內(nèi)容更全面、具體。比如第28條提出健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度；第29條提出健全農(nóng)業(yè)市場規(guī)范運(yùn)行法律制度,這主要是為了增加農(nóng)村人口的財(cái)政性收入；第30條提出健全“三農(nóng)”支持保護(hù)法律制度,這是在保護(hù)農(nóng)村人口的相關(guān)權(quán)益。這些都是農(nóng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容。
徐勇建議,若要使農(nóng)民走出法治觀念的誤區(qū)、突破當(dāng)前制約農(nóng)村法治建設(shè)的瓶頸,不僅要進(jìn)一步普及法律知識,還需在民主實(shí)踐中增強(qiáng)農(nóng)民的法律知識。因?yàn)檗r(nóng)民的法治觀念不是先天的,而是在民主實(shí)踐中逐步形成的。同時(shí),為農(nóng)民用法提供制度渠道和平臺也至關(guān)重要。
本報(bào)北京2月2日訊