□馬樂

    深陷債務危機的希臘在今年1月的大選后迎來新政府。以激進左翼聯(lián)盟黨領導人齊普拉斯為代表的新政府上任伊始就開始采取緊縮措施,對內(nèi)減薪、裁員、增稅,對外叫停多項國有資產(chǎn)私有化進程。新政府的自救行為隨即引發(fā)以歐盟委員會、歐洲央行和國際貨幣基金組織這“三駕馬車”為主體的國際債權人的緊張反應。對于積債成疾、舉債如山的希臘而言,新政府應對主權債務危機顯得力不從心。

    以債養(yǎng)債終釀惡果

    新政府面臨的主權債務危機由來已久。作為歐洲高福利國家的典型代表,希臘政府一方面過度增加公共財政支出以支持與其經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應的社會福利水平。另一方面,由于稅收征管寬松,逃稅盛行,希臘國內(nèi)財政收入受到嚴重影響。同時,希臘工業(yè)相對薄弱,過度依賴農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)及航運業(yè)。這種經(jīng)濟結構極易受到外部經(jīng)濟形勢惡化的沖擊,導致入不敷出的財政赤字。

    當希臘在2001年加入歐元區(qū)時,其國內(nèi)財政赤字已經(jīng)超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的比例限制。為了達到入歐條件,希臘政府通過發(fā)行債券降低財政赤字和公共債務占GDP的比重。這實際相當于通過繼續(xù)舉債隱瞞既有債務。加入歐元區(qū)后,由于失去獨立貨幣政策以及受歐元貶值等因素沖擊,希臘只能更加倚重財政政策,結果就是公共支出過度膨脹,赤字大幅上升。

    到2009年時任總理帕潘德里歐上臺時,希臘政府財政赤字和公共債務占GDP比重遠超標準數(shù)倍。全球信用評級機構隨即紛紛調(diào)低希臘主權信用評級。希臘不得不對外求援,繼續(xù)通過借債解困。但向外求援終究只是治標,改善國內(nèi)財政狀況才是治本。然而,由于歐盟《穩(wěn)定與增長公約》對財政赤字與公共債務的限制只是一種軟約束,不具有法律強制力,這導致希臘改變國內(nèi)財政狀況的壓力嚴重不足。以債養(yǎng)債使得希臘的債務雪球越滾越大,最終導致嚴重債務累積并引發(fā)主權信用風險。

    處理債務困難重重

    沉重的債務負擔對新政府而言頗為棘手。從法理上說,新政府有繼受債務的義務。盡管希臘的債務形成于前任歷屆政府,但由于這種債務屬于主權債務,所以政權的更替不影響希臘作為一個主權國家所承擔的還債義務。新政府作為希臘的代言人當然需要承擔起處理債務關系的責任。

    從現(xiàn)實來看,面對巨額外債,新政府的處理方式存在變數(shù)。就目前新政府“無意與債權人發(fā)生沖突”的表態(tài)而言,其并沒有明確表示不履行或少履行債務。但是,面對超過3000億歐元的債務負擔,減免債務的可能性對于償債能力嚴重缺乏的希臘政府而言似乎又客觀存在。這一點已經(jīng)從新政府向希臘選民作出的“尋求債務減免”承諾得到證明。

    盡管以“三駕馬車”為代表的債權人明確拒絕減免債務,但其也不得不接受希臘無力還債的現(xiàn)實,最終可能還是要同意延長履約期。在目前違約已無可避免的情況下,雙方只能就違約形式進行博弈。至于債權人的權利能否實現(xiàn),還是要取決于希臘國內(nèi)的經(jīng)濟狀況。然而,希臘新政府的自救也面臨困境。

    新政府通過采取緊縮政策提升主權信用等級、恢復投資者信心的效果有待觀察。新政府對內(nèi)減薪、裁員、增稅的緊縮政策勢必引起早已習慣高福利政策的國內(nèi)民眾的抵制。前任政府就曾采用這一政策,最終遭到民眾的強烈反對,引發(fā)大規(guī)模罷工?！罢e誤憑什么讓普通民眾埋單”的不滿情緒甚囂塵上。因此,新政府在企圖通過緊縮政策為經(jīng)濟解困的同時不得不考慮國內(nèi)執(zhí)政局勢的穩(wěn)定,政策執(zhí)行阻力可想而知。而在這一過程中,新政府可能再度向外求援,以債養(yǎng)債的惡性循環(huán)可能重演。

    債務危機值得警示

    希臘新政府面對的主權債務危機值得各國政府警示。在經(jīng)濟全球化的今天,一個國家的主權債務危機可能迅速產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應,進而造成全球性的主權債務危機。歷史上,拉美、墨西哥、俄羅斯、阿根廷都曾出現(xiàn)主權債務危機。近幾年,冰島、以及由希臘、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙、意大利等國引發(fā)的歐元區(qū)大規(guī)模主權債務危機都是例證。

    主權債務危機不僅危及主權國家,損害經(jīng)濟基礎,引發(fā)社會動蕩,挫傷投資信心,而且嚴重危害全球經(jīng)濟發(fā)展,催生經(jīng)濟危機。對于經(jīng)濟形勢相對穩(wěn)定的國家而言,仍然有防患于未然的必要性。希臘教訓警示各國應當將政府債務規(guī)?？刂圃谶m度范圍,保證儲蓄和投資的均衡,使社會福利政策與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應以避免出現(xiàn)嚴重的財政赤字。

    主權債務危機對一國海外投資利益的損害也應引起警醒。對于備受關注的中遠與希臘政府達成的比雷埃夫斯港項目協(xié)議,盡管希臘新政府表示將“尊重”該協(xié)議,但尊重畢竟不等于履行。我國在希臘的投資利益保障仍然存在不確定性。為此,我國在對外簽訂或修改投資保護協(xié)定時應當進一步強化投資者權利保護條款,完善其中的投資爭議解決機制。對于投資者個人而言,赴海外投資之前應當做好嚴格的盡職調(diào)查,投資利益受損后積極尋求當?shù)鼐葷?必要時可尋求外交保護。

    (作者單位:華東政法大學國際法學院)