推進 徐駿作(新華社發(fā))
中國進入頂層設(shè)計密集期
頂層設(shè)計，一個近年來頻頻被應(yīng)用于政治領(lǐng)域的工程學(xué)術(shù)語。在中國的改革史中，頂層設(shè)計是重要的改革邏輯——由中央從全局的角度，系統(tǒng)地對改革任務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)配資源，高效實現(xiàn)目標。
從“全面深化改革的開局之年”的2014，到“全面深化改革的關(guān)鍵之年”，也是“全面推進依法治國的開局之年”的2015，這兩年，中央一直“蹄疾而步穩(wěn)”地推進改革。其中最大的特色就是，無論政治局會議、深改組會議形成的方案，還是以中辦、國辦名義聯(lián)合下發(fā)的文件，都體現(xiàn)出濃重的“頂層設(shè)計意味”。
為何如此？這種現(xiàn)象，透露出中國改革的何種趨勢和走向？
著眼全局與具體領(lǐng)域：
兩年來的頂層設(shè)計
6月5日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會議上，《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》、《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》等5份文件被審議通過。
6月3日，中辦下發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》。按照這一最新的制度設(shè)計，今后的事業(yè)單位要進一步實行企業(yè)化管理改革，領(lǐng)導(dǎo)人員可以委托諸如獵頭公司在內(nèi)的第三方進行，必要的時候還可以“全球選拔”，進一步凸顯專業(yè)性、職業(yè)化的發(fā)展方向。
5月29日，中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，要求在各級單位和組織中設(shè)立黨組，進一步發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用。這是有著90多年歷史的中國共產(chǎn)黨史上首個專門黨組工作的制度性條例。
短短一周時間，以中央名義討論和通過的制度設(shè)計就達到如此的密集頻率。
這也是十八大以來兩年多時間的一個縮影——據(jù)統(tǒng)計，在中央深改組成立以來的18個月間，召開的13次會議中，已經(jīng)審議通過60份文件；而在2015年以來召開的5次中央政治局會議中，則有4份綱要、條例、意見式的頂層設(shè)計出臺。
而最能體現(xiàn)“頂層設(shè)計”的全局性、系統(tǒng)性意味的，莫過于十八屆三中全會、四中全會所繪制的全面深化改革和全面推進依法治國的宏偉藍圖。中央政治局會議、中央深改組會議、中辦國辦聯(lián)合下發(fā)的文件，都可以視作是對這兩次會議頂層設(shè)計藍圖的具體落實和拓展。
比如，高頻的制度設(shè)計，涵蓋的領(lǐng)域非常廣闊：在國家安全層面，有首份《國家安全戰(zhàn)略綱要》；在經(jīng)濟領(lǐng)域，有國企改革、財稅制度改革、農(nóng)村土地制度、自貿(mào)區(qū)試點等；在社會領(lǐng)域，戶籍制度改革、養(yǎng)老金并軌、事業(yè)單位改革、高考招生制度改革、媒體融合發(fā)展等都有涉及；在政治領(lǐng)域，則有司法體制改革、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、紀檢干部派駐和選拔辦法、協(xié)商民主發(fā)展等等。
在頻密而豐富的制度設(shè)計中，既有諸如司法、財稅、戶籍制度等牽一發(fā)而動全身的具有全局意義的體系改革，也有諸如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》這樣針對某一個地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的意見；媒體融合發(fā)展、足球改革等具體而細微的領(lǐng)域，也被上升至國家層面統(tǒng)一規(guī)劃。
在中國的改革史中，頂層設(shè)計的邏輯，和試點的邏輯一直并行不悖，因為基層的經(jīng)驗，總能體現(xiàn)最鮮活的改革實際。但進入改革深水區(qū)，中央的頂層設(shè)計也開始將試點邏輯涵括在內(nèi)——司法改革、自貿(mào)區(qū)、地方債、農(nóng)村土地改革，中央都設(shè)計了相應(yīng)的試點。
“從中國的改革史看，不斷出現(xiàn)著中央頂層設(shè)計與基層自主創(chuàng)新的結(jié)合。地方自主的試驗，會為中國改革帶來不同的范本和經(jīng)驗；而由中央選擇試點進行改革，則包含了對整體改革戰(zhàn)略的思考和設(shè)計。”北京大學(xué)法學(xué)院教授強世功告訴本報。
查漏補缺與啃硬骨頭：
破解改革真命題
為什么要進行頂層設(shè)計？一個例子或許可以說明問題。
6月5日，在國務(wù)院例行吹風會上，國家發(fā)改委副主任林念修表示，國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)審議通過了《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，將于近日印發(fā)，助力大眾創(chuàng)業(yè)。
林念修介紹說，2014年，中國創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生的企業(yè)數(shù)量創(chuàng)歷史新高，達到365萬個，相當于平均每天成立1萬個公司。但在大量鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的措施背后，依然存在著很多問題。在國家發(fā)改委看來，由各部門、各省區(qū)市自主出臺的支持性政策，交叉重復(fù)多，缺乏頂層設(shè)計，有的政策可操作性、落地性較差，改革性舉措少；一些政策執(zhí)行程序繁雜，傳導(dǎo)時間較長；部門之間、部門與地方之間出臺的政策缺乏有效銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動。
在這樣的背景下，這份制度性文件應(yīng)運而生，主要聚焦于創(chuàng)業(yè)中容易產(chǎn)生困難的融資等問題。
換句話說，這樣的制度設(shè)計，來自于實際的操作困難。地方和部門解決不了的困難，就需要中央層面統(tǒng)籌規(guī)劃。類似的作用，也體現(xiàn)在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》上。
也有的頂層設(shè)計是出于“查漏補缺”的需要，填補的是長期以來的改革空白。
例如，新出臺的《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，就是第一個專門規(guī)范和加強事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理的黨內(nèi)法規(guī)，此前此處的制度規(guī)定一直欠缺。
對于黨政機關(guān)如何選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2014)，也有《公務(wù)員法》規(guī)定和保障體制內(nèi)的工作人員；對于央企領(lǐng)導(dǎo)人員的培養(yǎng)和遴選，則有《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》；但事業(yè)單位作為一個介于政府和企業(yè)之間的社會服務(wù)組織，一直沒有獨立的條例規(guī)定其領(lǐng)導(dǎo)人的組織事項，而只得依照《公務(wù)員法》施以管理，這一制度上的“真空”地帶亟須填補。新的規(guī)定，也使事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人的管理有獨立規(guī)定可依，更有針對性和可操作性，有助于推動公益事業(yè)的發(fā)展。
又比如，在黨建工作中，作為中國革命“三大法寶”之一的統(tǒng)戰(zhàn)工作，90多年來卻一直沒有明確的條例規(guī)定和規(guī)范。今年4月，首個關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》出臺，使得處理黨的“內(nèi)與外”關(guān)系層面上有了明確可依的規(guī)章制度。在條例中，我們可以發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線的對象在新時期發(fā)生了變化，“私營企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員”“中介組織從業(yè)人員”“自由職業(yè)人員”被合并為“新的社會階層人士”，新增“新媒體從業(yè)人員”及今后可能出現(xiàn)的新群體。這使得更多的社會黨外人士團結(jié)在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動社會發(fā)展。
更多的制度設(shè)計，則來自于“啃硬骨頭”的需要。司法、戶籍、財稅、國企改革等，每一項牽動多方利益的改革，都需要中央層面審慎研究，不僅推動改革落實，更要推動改革有序、長遠地進行。在改革的攻堅區(qū)和深水區(qū)，“摸著石頭過河”的改革方式已不能完全滿足社會發(fā)展形勢所需。具備全局性、協(xié)調(diào)性、戰(zhàn)略性、長遠性等特點的頂層設(shè)計改革方式，在當前的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期，越發(fā)彰顯其重大意義。
治理現(xiàn)代化與依法治國：
改革邏輯與走向
“從理論上看，三中全會和四中全會的決議、‘四個全面’的理論指導(dǎo)，給頂層設(shè)計設(shè)立了理論框架。而針對當前的社會矛盾和問題，民眾要求公平正義、要求在改革發(fā)展中得到‘獲得感’的呼聲也很高。在經(jīng)歷30多年的改革開放后，我們黨越來越主動而明晰地把握著改革的方向、節(jié)奏和力度——這就是為什么現(xiàn)在頂層設(shè)計的意味越來越濃的原因?！痹诮邮鼙緢蟛稍L時，國家行政學(xué)院竹立家說。
換句話說，密集的頂層設(shè)計，正是落實“四個全面”要求的體現(xiàn)。
例如，為了落實全面深化改革的要求，面對京津冀地區(qū)巨大的人口規(guī)模，日漸擴大的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和首都愈發(fā)凸顯的“城市病”，政治局會議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，協(xié)調(diào)三地發(fā)展、激活城市活力、推進共同繁榮；面對霧霾的頻繁籠罩、能源的不斷消耗，首個關(guān)于生態(tài)的文件《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺，全局性協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理。
為了落實依法治國的需要，司法體制改革則稱為中央深改組的重點關(guān)注領(lǐng)域——在13次中央深改組的會議中，9次提到司法改革，不僅將上海設(shè)立為司法體制改革試點，確立了巡回法庭、知識產(chǎn)權(quán)法院等新機構(gòu)新制度，更是從司法人財物分離管理、司法人員分類等領(lǐng)域入手，使司法從根本上“去行政化”，更加具有獨立性和專業(yè)性。
在從嚴治黨的領(lǐng)域，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》加強黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用，新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》注重以德為先、基層導(dǎo)向、競爭上崗、破格提拔；而十八大以來一直為外界聚焦的黨風廉政建設(shè)與反腐敗斗爭，則也注重“治本”——不僅有一系列約束領(lǐng)導(dǎo)干部衣食住行的條例規(guī)章，更有選拔、考察和任命紀檢干部的制度設(shè)計，《黨的紀律檢查體制改革實施方案》也成為中央政治局審議的議題。
在竹立家看來，十八大后的兩年多時間里，中央的頂層設(shè)計有三個特點。
“一是全面性，過去我們的改革重點放在經(jīng)濟上，而現(xiàn)在則體現(xiàn)在各個方面，無論是教育還是司法、養(yǎng)老還是戶籍，更注重社會的全面發(fā)展，也更關(guān)心群眾呼聲強烈的問題領(lǐng)域；二是制度特征明顯，過去理念性的比較多，很多體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)講話、指導(dǎo)等內(nèi)容里，現(xiàn)在則落實在制度性的條文中，形成剛性制度約束；三是制度的聯(lián)動性——過去的改革措施更多是針對某一個領(lǐng)域進行改革，而頂層設(shè)計則要求各項改革之間相互協(xié)調(diào)、共同推進，一個方面的改革能同其他方面的改革相互補充、相互映照。比如事業(yè)單位的改革、政府自身的改革、國企改革，都與經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展相協(xié)調(diào)?！敝窳⒓艺f。
國家行政學(xué)院教授楊偉東則對本報表示，頂層設(shè)計越來越多、越來越頻繁和精細的現(xiàn)狀，本身就說明了治理體系和治理能力正在走向現(xiàn)代化，方法和手段也越來越現(xiàn)代化。而貫穿其中的一條主線，則是依法治國——任何的改革措施，都要于法有據(jù)、有法可依，并以制度性的方式予以固化，保證其發(fā)展方向和邏輯。(申孟哲 王 斐 制圖：潘旭濤)