“社會資本參與PPP項目設(shè)施建設(shè)，必須對項目具體信息非常了解。但目前許多項目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項目名稱、法人和投資額等信息，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門審批程序錯綜復(fù)雜，更讓投資人‘望而退步’，給政府部門的尋租行為留下空間，難以取得社會資本信任?！狈喝A建設(shè)集團有限公司執(zhí)行董事山勁松說。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在新一輪PPP投融資熱潮中，一些地方政府與社會資本之間面臨信息不對稱、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結(jié)構(gòu)性”困境，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進。
專家呼吁，我國宜未雨綢繆，激活閑置國家電子政務(wù)外網(wǎng)資源，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺，形成地方政府和社會資本平等合作載體，并通過信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項目管理效率。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說，以往公共設(shè)施建設(shè)過程中，地方政府身兼投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者的三項職能，經(jīng)濟活動一旦出現(xiàn)問題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強行解決。
“地方政府即便不按合約行事，民營企業(yè)不敢也不會與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺，則地方政府的強勢地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’。”國家行政學(xué)院教授許正中說。
中國PPP研究院院長賈康說，金融機構(gòu)的貸款，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來源，但當(dāng)前我國金融機構(gòu)市場化競爭不充分，實際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價格被金融供給的壟斷價格“綁架”，成為阻礙社會資本投資PPP項目的“攔路虎”之一。
多位專家和地方發(fā)改委、財政部門負責(zé)人指出，當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展模式下，搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象，一些地方公積金管理系統(tǒng)動輒花費數(shù)千萬元，且很多管理系統(tǒng)難以兼容，不僅造成嚴(yán)重浪費，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專家指出，當(dāng)前，我國只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源，即可搭建國家PPP綜合服務(wù)平臺。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，國家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財政投巨資建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，由國家信息中心承建，主要服務(wù)于各級政務(wù)部門開展經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。2005年8月開工建設(shè)，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計運行服務(wù)近8年。如今，這套網(wǎng)絡(luò)省級覆蓋率達到100%，地市級覆蓋率近94%，已成為我國網(wǎng)絡(luò)覆蓋面最廣、承載業(yè)務(wù)類型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò)。
據(jù)了解，我國電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長期閑置。鄭新立認為，國家PPP綜合服務(wù)平臺完全可依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建，各政府職能部門、社會資本和中介機構(gòu)參與進來，享受有關(guān)PPP的各類公共服務(wù)。依托于國家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國家PPP綜合服務(wù)平臺主要可分為四方面功能。
一是項目投融資功能，讓地方政府與全國的社會資本“自由聯(lián)姻”。各地篩選PPP適用項目后，在綜合服務(wù)平臺“投融資子平臺”上向全社會“亮相”，包括項目投資規(guī)模、融資管理、運營補貼和項目監(jiān)管等信息。地方政府通過PPP綜合服務(wù)平臺篩選參與建設(shè)運營的社會資本。
二是項目管理功能，各政府部門進行“零障礙”監(jiān)管PPP項目。PPP綜合服務(wù)平臺專設(shè)有“投資后管理子平臺”，應(yīng)建章立制要求各部門在平臺上在線審批、立項和管理項目，各部門信息完全公開透明。社會資本投資后，可在平臺上在線監(jiān)控所投資項目的招投標(biāo)、建設(shè)、運營全過程。
三是產(chǎn)權(quán)交易功能，社會資本參與項目“可進可出”。國家PPP綜合服務(wù)平臺上專設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易功能。賈康說，各類社會資本可通過此平臺以基金、債券、信托等形式直接參與到PPP項目的投融資活動中，項目合作方如果想退出時則可借助此平臺出售、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而平臺上所投項目的在線經(jīng)營數(shù)據(jù)完全公開，零散的社會投資者可即時掌握項目進展指標(biāo)，如同“K線圖”一樣成社會投資者是否“入股”項目的衡量指標(biāo)，以推動提高投資方和運營方的投資管理效率，形成長效機制。
四是促進金融多樣化功能，打破金融機構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給壟斷。賈康認為，一旦PPP項目通過國家PPP綜合服務(wù)平臺交易，零散社會資本參與其中，將可以對公共產(chǎn)品進行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道，其收益率需求必然讓缺乏競爭的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚效應(yīng)”，逐步形成金融供給多樣化，推動更為合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市場化價格的形成。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認為，建立國家PPP綜合服務(wù)平臺后，重大項目信息將完全公開透明，打破各部門既得利益，形成政府和社會資本平等合作主體地位。并且，以信息化手段審批和監(jiān)管項目，將大幅提高政府管理效率，規(guī)避權(quán)力尋租。
鄭新立說，由于各地投資額達5000萬元以上的項目必須審核備案，國家PPP綜合服務(wù)平臺通過與國家電子政務(wù)外網(wǎng)有機結(jié)合，各部門對項目審批、招標(biāo)等信息將在平臺上完全公開，國家只需對部門公務(wù)辦結(jié)時限、類型和模式進行規(guī)則確立，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手。
賈康認為，PPP項目投資主體在建設(shè)初期，必須安裝流量監(jiān)測、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備，并與PPP綜合服務(wù)平臺連接，而稅務(wù)、審計、計生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng)，則PPP項目經(jīng)濟數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動生成。地方政府各部門可直接通過平臺進行監(jiān)管，甚至直接使用平臺產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費等，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。國家PPP綜合服務(wù)平臺上數(shù)據(jù)信息公開化后，社會資本也可對政府行為形成較大約束。