與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標(biāo)準。但隨著國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風(fēng)險管控顯得尤為重要。此次國務(wù)院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)明確提出，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經(jīng)進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制

　　4月12日，中國政府網(wǎng)公布了國務(wù)院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)，同意了3家銀行的改革方案。

　　批復(fù)中，國家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機構(gòu)，而中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。此前被廣泛關(guān)注的政策性銀行資本充足率問題此次更被明確納入改革內(nèi)容之中。3家機構(gòu)改革的獲批，標(biāo)志我國政策性金融機構(gòu)改革取得了重大突破和實質(zhì)性進展。

　　明確政策性銀行定位

　　“此次改革明確了國開行的開發(fā)性金融機構(gòu)的功能定位，以及進出口銀行和農(nóng)發(fā)行的政策性金融機構(gòu)定位，合理界定了業(yè)務(wù)范圍，這是深化改革的重要內(nèi)容?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠表示。

　　2008年，國開行開始由政策性金融機構(gòu)向商業(yè)化轉(zhuǎn)型。在國際金融危機爆發(fā)后，其在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)以及應(yīng)對金融危機方面的重要作用進一步凸顯，但其定位卻不甚清晰。此次的開發(fā)性金融定位，明確了國開行的“回歸”。

　　但這并不是簡單的回歸。在改革方案的制定上，按照“一行一策”的原則，根據(jù)3家銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域和實踐經(jīng)驗的不同，提出了差異化的方案。

　　開發(fā)性金融和政策性金融的差異在于，開發(fā)性金融的投資周期更長、風(fēng)險更高，項目選擇有自主性，而政策性金融機構(gòu)以政策性融資為主，主要服務(wù)外貿(mào)、“三農(nóng)”等領(lǐng)域。

　　“這3家機構(gòu)與商業(yè)銀行相比有很大的特殊性?！睒I(yè)內(nèi)專家認為。以國開行為例，需要更加注重財務(wù)可持續(xù)性，這意味著國開行需要依托國家信用，根據(jù)國家戰(zhàn)略主動尋找項目，同時還需保障資金的安全性，實現(xiàn)中長期保本微利，因此更為市場化。

　　而進出口銀行和農(nóng)發(fā)行主要在推動我國進出口企業(yè)“走出去”和支持“三農(nóng)”、保障糧食安全方面發(fā)揮作用，政策性更強。央行相關(guān)負責(zé)人表示，這意味著其需要基本實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展，但不排除在特定年景、特定項目局部賠錢。

　　劃清業(yè)務(wù)范圍

　　此次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業(yè)務(wù)范圍，農(nóng)發(fā)行要通過對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險補償機制。

　　1994年，3家機構(gòu)作為中國的政策性銀行成立。3家政策性銀行成立的初衷主要是為了解決政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)不分的問題。多年來，它們?yōu)橹袊摹皟苫恢А?基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè))建設(shè)、機電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購等提供金融服務(wù)，特別在應(yīng)對國際及區(qū)域金融危機沖擊等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

　　“但我國政策性銀行的發(fā)展模式和發(fā)達國家有所不同。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)校長助理丁志杰表示，我國政策性銀行在發(fā)展中，既有政策性業(yè)務(wù)也有自營業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，這也引發(fā)了一些爭議。

　　如農(nóng)發(fā)行在2004年以前，對政府補貼等依賴較大，在隨后的轉(zhuǎn)型中，也開始涉足商業(yè)性貸款。去年，農(nóng)發(fā)行已經(jīng)開始對自營業(yè)務(wù)及政策性業(yè)務(wù)等進行了劃分，明確各項業(yè)務(wù)占比。

　　“公司治理方面也是此次改革的亮點?！睆埑谢荼硎?，此前，3家機構(gòu)的公司治理有一定缺陷，在政策性銀行的戰(zhàn)略目標(biāo)、年度經(jīng)營方針等方面都存在問題。此次改革在完善組織架構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)方面將采取一些措施，在激勵機制方面也應(yīng)有所調(diào)整?！跋嘈糯舜胃母飼o3家機構(gòu)帶來新的發(fā)展機遇，也將對我國應(yīng)對復(fù)雜國際國內(nèi)環(huán)境推動經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整發(fā)揮積極作用?！?/p>

　　強化風(fēng)險管控

　　此次改革明確提出，進出口銀行和農(nóng)發(fā)行確立以資本充足率約束機制，而已經(jīng)進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制。

　　與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標(biāo)準。但隨著3家機構(gòu)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風(fēng)險管控顯得尤為重要。

　　“政策性銀行也是銀行，特別是自營業(yè)務(wù)，面臨與商業(yè)性銀行一樣的風(fēng)險，需要按照相關(guān)的標(biāo)準進行監(jiān)管。”丁志杰認為，因此政策性銀行也需要滿足一定的資本充足率要求。有了資本金充足率標(biāo)準，監(jiān)管也可以更到位。

　　此次改革在降低政策性銀行資金成本方面也能起到積極效果。一方面，在強調(diào)3家機構(gòu)的開發(fā)性金融和政策性金融定位后，有助于降低其在債券市場等的融資成本；另一方面，還可形成利潤留成等機制，讓銀行的經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)化為資本金，有助于其實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展。

　　但也有專家建議，對政策性銀行和商業(yè)性銀行也應(yīng)區(qū)別對待。政策性銀行的資本充足率標(biāo)準可參照大型非系統(tǒng)性銀行10.5%的標(biāo)準，但政策性業(yè)務(wù)和自營業(yè)務(wù)等可以采取差別化資本金管理，對于政策性銀行的存貸比、貸款集中度等指標(biāo)的監(jiān)管，也需要體現(xiàn)差異化。