亞投行如何才能出類(lèi)拔萃

　　未來(lái)亞投行的成功，既得益于今天的創(chuàng)業(yè)熱情，更離不開(kāi)未來(lái)運(yùn)營(yíng)中的謙虛和耐心

　　文/楊紅亮

　　新世紀(jì)以來(lái)，對(duì)多邊開(kāi)發(fā)銀行效率低、官僚程序多的批評(píng)不絕于耳。當(dāng)前，不少多邊金融機(jī)構(gòu)擁有世界上“最好”的人力資源，卻沒(méi)有成就“最高”的運(yùn)營(yíng)效率，反而變成了低效的官僚機(jī)構(gòu)。其原因在于西方國(guó)家主導(dǎo)的決策機(jī)制下，多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)所謂“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”存在迷信。

　　未來(lái)的世界需要前瞻性、靈活、有包容性的多邊金融機(jī)構(gòu)。即將成立的亞投行，需要在未來(lái)運(yùn)營(yíng)中監(jiān)測(cè)外部環(huán)境變化，并保有根據(jù)變化迅速調(diào)整自身運(yùn)營(yíng)的能力。和現(xiàn)有多邊金融機(jī)構(gòu)不同，發(fā)展中國(guó)家在亞投行占有相對(duì)較大的投票權(quán)，這是亞投行的優(yōu)勢(shì)。在提供援助時(shí)，亞投行應(yīng)鼓勵(lì)和幫助發(fā)展中國(guó)家尋找更適合自身情況的發(fā)展道路。

　　泛濫的“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”

　　半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為首的多邊金融機(jī)構(gòu)為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民福利增加做出了貢獻(xiàn)。然而，各國(guó)也認(rèn)為，其總體上運(yùn)行效率低下、貸款批準(zhǔn)需時(shí)過(guò)長(zhǎng)，附加條款太多。以世行為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：從項(xiàng)目選擇開(kāi)始到發(fā)放第一筆貸款為止，平均需要時(shí)間2年以上。

　　今天的主要發(fā)達(dá)國(guó)家，基本上都是歷史上率先開(kāi)始工業(yè)化的西方國(guó)家。這樣的現(xiàn)實(shí)使很多西方學(xué)者，包括多邊開(kāi)發(fā)銀行中的多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展模式盲目自信并以之作為“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”到處推廣。西方學(xué)者眼中的“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”，簡(jiǎn)言之就是：在國(guó)家治理上實(shí)現(xiàn)西式民主，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上要自由市場(chǎng)化。這種發(fā)展模式在思想界、理論界的代表就是弗朗西斯·福山的“歷史的終結(jié)”論，在發(fā)展實(shí)踐領(lǐng)域的表現(xiàn)就是所謂的“華盛頓共識(shí)”。

　　這種“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”在多邊開(kāi)發(fā)銀行里很有市場(chǎng)，多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著近乎宗教信仰式的崇拜。在他們眼中，自由市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)不再是一個(gè)實(shí)現(xiàn)資源配置的途徑，而變成了追求的目標(biāo)本身。以此為依據(jù)，多邊開(kāi)發(fā)銀行給發(fā)展中國(guó)家開(kāi)了很多新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的“藥方”，比如加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律、利率市場(chǎng)化、貿(mào)易自由化、放松外資管制、私有化等等。

　　但是，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間(以及不同發(fā)展中國(guó)家之間)存在著巨大的體制和發(fā)展環(huán)境差異，任何剛性的“標(biāo)準(zhǔn)模式”或“共識(shí)”在面對(duì)復(fù)雜多變的發(fā)展問(wèn)題時(shí)都難保不出問(wèn)題。上世紀(jì)90年代中后期拉美和東南亞國(guó)家發(fā)生的金融危機(jī)，都有在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的壓力下過(guò)早開(kāi)放資本賬戶(hù)的原因存在。這充分說(shuō)明了“移植”制度的敏感性和結(jié)果的不確定性。

　　20世紀(jì)末以來(lái)，以世行前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨為代表的一些學(xué)者一直呼吁經(jīng)濟(jì)學(xué)家們走出“華盛頓共識(shí)”并“超越華盛頓共識(shí)”。近幾年來(lái)，也有學(xué)者主張摒棄任何成型的模式、放棄尋找所謂的“最佳實(shí)踐”，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況開(kāi)展“增長(zhǎng)診斷”。然而，新自由主義學(xué)說(shuō)是如此的根深蒂固，“增長(zhǎng)診斷”只是一種分析問(wèn)題的方法，如果使用者的思想理念不變，那么使用這種方法的結(jié)果也就只能是“新瓶子裝老酒”。這顯然不可能給國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐以創(chuàng)造性的指引。

　　沒(méi)有邊界的野蠻干預(yù)

　　事實(shí)上，現(xiàn)有多邊開(kāi)發(fā)銀行在一定程度上已經(jīng)淪為主要發(fā)達(dá)國(guó)家施加其影響力的工具。這體現(xiàn)在：首先，多邊開(kāi)發(fā)銀行在決策機(jī)制上向主要發(fā)達(dá)國(guó)家傾斜嚴(yán)重，表現(xiàn)在政策制定、業(yè)務(wù)運(yùn)行、資源使用以及高層官員任命等各個(gè)方面。造成這種結(jié)果的直接原因是：發(fā)達(dá)國(guó)家掌握了現(xiàn)有多邊金融機(jī)構(gòu)投票權(quán)的大多數(shù)。雖然發(fā)展中國(guó)家在數(shù)量上要遠(yuǎn)多于發(fā)達(dá)國(guó)家，但在現(xiàn)有決策機(jī)制下很少有發(fā)聲機(jī)會(huì)。

　　其次，在資金投向上多邊金融機(jī)構(gòu)受主要發(fā)達(dá)國(guó)家的政治意圖影響明顯。這可以從兩個(gè)方面來(lái)看：一方面，處在不同發(fā)展階段的國(guó)家有不同的發(fā)展任務(wù)，現(xiàn)有多邊開(kāi)發(fā)銀行附加于其貸款之上的條款及安保措施代表的更多是非借款國(guó)的想法，而不是借款國(guó)的實(shí)際需求；另一方面，貸款批準(zhǔn)受主要發(fā)達(dá)國(guó)家地緣政治考量的影響明顯。多邊金融機(jī)構(gòu)受主要發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)政治因素的影響而收緊貸款、增加安保條款的案例屢見(jiàn)不鮮。

　　對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”的過(guò)度認(rèn)可，畸化了多邊金融機(jī)構(gòu)援助實(shí)踐中的行為，結(jié)果就是多邊金融機(jī)構(gòu)“需要管的事”越來(lái)越多。

　　當(dāng)前，多邊金融機(jī)構(gòu)在提供援助時(shí)已經(jīng)深深地介入到了借款國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的方方面面。比如，經(jīng)濟(jì)改革、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)企私有化、政府預(yù)算以及貨幣管理等等。上世紀(jì)90年代有些多邊金融機(jī)構(gòu)甚至更過(guò)分地給貸款附加上了所謂的“治理?xiàng)l款”，介入到借款國(guó)的民主化、政府分權(quán)、央行獨(dú)立等令人難以理解的領(lǐng)域。多邊金融機(jī)構(gòu)采取的干預(yù)形式是多樣的，經(jīng)常以貸款條件、政策對(duì)話(huà)、優(yōu)先投資方向等不同名目出現(xiàn)。

　　很多干預(yù)活動(dòng)實(shí)際上都突破了這些機(jī)構(gòu)原先的業(yè)務(wù)范圍和設(shè)立初衷，干預(yù)的理由通常是：被干預(yù)的領(lǐng)域會(huì)影響借款國(guó)的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和未來(lái)發(fā)展。按照這種邏輯，多邊金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)既可以是經(jīng)濟(jì)的(如行業(yè)改革)，也可以是政治的(如政府分權(quán))，甚至可能是社會(huì)的(如婦女地位)和文化的(如少數(shù)民族政策)。這種無(wú)休止的干預(yù)不僅模糊了多邊金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界和責(zé)任，增加了資源被“誤用”的危險(xiǎn)，同時(shí)也因?yàn)榘延邢薜馁Y源“攤得太薄”而嚴(yán)重削弱了貸款的有效性。

　　低效、官僚的批準(zhǔn)程序

　　伴隨著無(wú)休止干預(yù)而來(lái)的，必然是國(guó)際金融組織日漸龐大的機(jī)構(gòu)和層次越來(lái)越復(fù)雜的官僚體制。結(jié)果就是：批準(zhǔn)一個(gè)貸款，有越來(lái)越多的條件需要滿(mǎn)足，越來(lái)越多的部門(mén)需要參與審核。因此，多邊開(kāi)發(fā)銀行效率低、官僚程序多可以說(shuō)只是這種運(yùn)行機(jī)制缺陷的自然結(jié)果和外在表象；對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式”的迷信，在傾斜嚴(yán)重的決策機(jī)制下，引起的無(wú)休止的目標(biāo)散失的過(guò)度干預(yù)，才是這種表象后的真正原因。

　　客觀(guān)來(lái)看，多邊開(kāi)發(fā)銀行對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行的審查在不少方面都是必要的，比方說(shuō)：項(xiàng)目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、必要的環(huán)保措施等等，但正如“沒(méi)有住上房子的人不會(huì)考慮臥室的裝飾、饑寒交迫的人不會(huì)講究飯菜的口味”一樣，當(dāng)“附加條件”置于貸款之上時(shí)，就等于讓借款國(guó)去承擔(dān)保護(hù)全人類(lèi)的“公共產(chǎn)品”的任務(wù)。

　　多邊開(kāi)發(fā)銀行的過(guò)多要求，加重了借款國(guó)的發(fā)展負(fù)擔(dān)，自然也很難贏得其歡迎。尤其是冗長(zhǎng)的審批程序和繁雜的環(huán)保、社保、采購(gòu)等方面的要求，不僅遲滯了項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，也間接增加了借款國(guó)的資金使用成本。世行的研究表明，滿(mǎn)足世行環(huán)保、社保方面的要求會(huì)增加40%～60%的正常成本，而滿(mǎn)足采購(gòu)程序要求會(huì)另外增加30%～35%的成本。

　　特別是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，上述因素已成為發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)向其他融資渠道的主要原因。也就是說(shuō)，有其他融資渠道備選的時(shí)候，發(fā)展中國(guó)家寧愿使用其他渠道更貴的資金，也不愿意滿(mǎn)足多邊開(kāi)發(fā)銀行的繁雜要求來(lái)?yè)Q取低息貸款。因此，這種繁雜要求的合理性是存疑的，因?yàn)樗鼜母旧蠠o(wú)法達(dá)到其預(yù)定目的。

　　亞投行的謀新之道

　　作為一個(gè)新的多邊金融機(jī)構(gòu)，亞投行有著后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以借鑒其他多邊銀行在長(zhǎng)期運(yùn)行中獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把自己建成一個(gè)精干、高效的金融機(jī)構(gòu)。為此，亞投行可考慮采用以下措施：

　　其一，發(fā)展理念要實(shí)際。越來(lái)越多的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有固定模式。中國(guó)30多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：在一定的歷史條件下，要充分尊重一個(gè)國(guó)家的特殊性和自主性，同時(shí)積極尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍性和一般性。亞投行在實(shí)踐中要實(shí)事求是，反對(duì)教條主義，杜絕墨守成規(guī)。

　　如果把一些具有時(shí)空局限性的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)成“最佳實(shí)踐”不加區(qū)別地到處推廣，就是作繭自縛、自我阻礙。在運(yùn)營(yíng)中，亞投行要重視各國(guó)不同的發(fā)展環(huán)境和初始條件，不應(yīng)該根據(jù)某種固定模式來(lái)應(yīng)對(duì)不同的發(fā)展?fàn)顩r，而應(yīng)該根據(jù)不同的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)采取有針對(duì)性的措施。

　　其二，業(yè)務(wù)目標(biāo)要明確。亞投行應(yīng)該專(zhuān)注于基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資決策應(yīng)該以項(xiàng)目的可行性為考量標(biāo)準(zhǔn)。這樣做的益處有兩方面：一是便于快速積累實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，為亞投行的未來(lái)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是便于建設(shè)一個(gè)重視專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、非政治化的組織文化，為亞投行贏得更多的潛在客戶(hù)和業(yè)務(wù)合作伙伴，同時(shí)也便于限制非借款國(guó)對(duì)亞投行未來(lái)運(yùn)營(yíng)政策的過(guò)多干擾。從現(xiàn)實(shí)看，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其投融資活動(dòng)設(shè)定附加條件是件很自然的事，但附加條件應(yīng)僅限于與償還貸款有關(guān)的方面。

　　其三，機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)要圍繞核心業(yè)務(wù)。亞投行應(yīng)該緊緊圍繞核心業(yè)務(wù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，減少內(nèi)部溝通節(jié)點(diǎn)，制定精益化的業(yè)務(wù)流程。現(xiàn)有的多邊開(kāi)發(fā)銀行都有著復(fù)雜的管理系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)臃腫、流程冗長(zhǎng)，不僅外部人很難搞清楚，甚至內(nèi)部人員也很難真正理解。亞投行應(yīng)該善用其后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在管理流程上實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上為以后的發(fā)展和靈活運(yùn)營(yíng)留下空間。亞投行可以借鑒商業(yè)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和管理上實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營(yíng)。

　　其四，心態(tài)開(kāi)放、廣泛合作。亞投行在投入運(yùn)行后應(yīng)該盡早展開(kāi)和現(xiàn)有多邊金融機(jī)構(gòu)的全方位合作。發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求是非常巨大的，單靠現(xiàn)有多邊金融機(jī)構(gòu)無(wú)法滿(mǎn)足這個(gè)資金缺口，亞投行和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之間有充足的合作空間?！昂＜{百川、有容乃大”。通過(guò)合作，亞投行可以取人之長(zhǎng)補(bǔ)己之短，可以培養(yǎng)自己的機(jī)構(gòu)能力，同時(shí)也可以“借船出?！睌U(kuò)大自己的影響力。

　　亞投行在投入運(yùn)行后應(yīng)該盡早展開(kāi)和其成員國(guó)家的全方位合作，以增強(qiáng)其成員國(guó)家，特別是中小發(fā)展中國(guó)家的股東意識(shí)，提升參與感，以有利于利用發(fā)展中國(guó)家的尚未完全開(kāi)發(fā)的資源，幫助其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，因主要發(fā)達(dá)國(guó)家的阻撓和多邊金融機(jī)構(gòu)不能與時(shí)俱進(jìn)，新興市場(chǎng)國(guó)家的資源沒(méi)有得到很好的釋放和保護(hù)式利用。這些寶貴的資源迄今為止尚未被多邊金融機(jī)構(gòu)所重視，這是歷史留給中國(guó)和亞投行的一次絕佳的機(jī)遇。