盡管巴西終于有了第一部全國性的控?zé)煼桑臀鹘麩熉?lián)合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控?zé)煹墓ぷ饕稽c也不比過去輕松，她說，“每天都要面臨很多挑戰(zhàn)”。

　　在推動禁止煙草添加劑立法方面，她覺得遇到的阻力更大。他們?yōu)榇伺α藘赡赀€是沒有取得突破?！盁煵萆虃儽任覀兿氲母鼜??！?/p>

　　在萬里之遙的中國，控?zé)熑耸總兺瑯用媾R著各種來自利益的挑戰(zhàn)。

　　而在世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟政策合作中心主任、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)鄭榕教授看來，控?zé)熣f到底是個經(jīng)濟問題。與巴西相比，中國面臨的控?zé)熾y題更大，也更加棘手。

　　距離全國性無煙立法還有多遠

　　世界衛(wèi)生組織今年10月發(fā)布的一份報告顯示，中國仍然是全世界煙草消費最多的國家。

　　2014年，中國的卷煙消費量占全球的44%，比排名第二及之后的29個國家消費量加在一起都多。主要消費群體為中國男性——在中國，半數(shù)以上男性吸煙。

　　上述報告中說，“煙草依賴讓中國的國民健康和社會經(jīng)濟發(fā)展蒙受巨大損失。當(dāng)前， 中國每年約100萬人死于與煙草相關(guān)疾病。如果不盡快采取行動。而且，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國的二手煙暴露比例很高，其中工作場所吸煙的嚴(yán)重程度目前居世界之首?！?/p>

　　中國疾病預(yù)防控制中心主任王宇在名為《中國無煙政策：效果評估及政策建議》的報告中寫道：“全球成人煙草調(diào)查顯示，我國15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露。2013～2014中國青少年煙草調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在調(diào)查前的7天內(nèi)，72.9%的初中學(xué)生在家里、室內(nèi)公共場所、室外公共場所或交通工具中暴露于二手煙。研究發(fā)現(xiàn)，我國每年因二手煙暴露導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過10萬人。因此，減少煙草使用、降低二手煙暴露水平是提高我國人民健康水平的重要措施。”

　　與這些令人心焦的數(shù)字相比，進步也在顯而易見地發(fā)生。今年6月1日，一部全面禁止室內(nèi)公共場所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡稱《條例》)?！稐l例》要求北京的餐廳、賓館、工作場所、機場等所有公共場所的室內(nèi)區(qū)域(以及某些公共場所的室外區(qū)域)必須百分之百禁煙?！稐l例》還包括嚴(yán)厲的處罰條款，完全符合世界衛(wèi)生組織 《煙草控制框架公約》第八條的要求。

　　這份被控?zé)熑耸吭u價為“中國最嚴(yán)格的控?zé)熈⒎ā钡摹稐l例》的實施，也使得中國出臺控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)的城市達到了18個。

　　雖然有一些批評人士指出，在控?zé)煼ㄒ?guī)實施幾個月后，北京一些公共場所的控?zé)熈Χ人坪跤兴鶞p弱，一些飯店擔(dān)心客人流失，對吸煙的客人開始“網(wǎng)開一面”。但中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室副主任姜垣說，《條例》生效1個月、3個月時，他們曾專門對北京的控?zé)熐闆r進行了評估，“北京控?zé)煹某尚П任覀冾A(yù)想的要好?！?/p>

　　北京市2200萬常住人口中，吸煙的419萬。11月初姜垣還去自家附近的網(wǎng)吧看過，沒發(fā)現(xiàn)吸煙現(xiàn)象。公共場所禁煙雖然沒做到百分百，但吸煙現(xiàn)象確實大幅度下降。

　　“有控?zé)煼煽隙ū葲]有要強?！彼硎?，就目前而言，全國18個有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市的人口加起來不到全國人口的十分之一。這意味著，還有90%的人口沒受到控?zé)煼傻谋Ｗo。因此應(yīng)該盡快進行全國性控?zé)熈⒎ā?/p>

　　而據(jù)媒體報道，全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)正在制定中。2014年初國家衛(wèi)計委組織起草《公共場所控制吸煙條例》，送國務(wù)院法制辦。同年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布了《條例》全文，并向社會公開征求意見。今年，《公共場所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計劃。

　　以巴西的經(jīng)驗來看，在全國性無煙法規(guī)條例出臺、實施前，相關(guān)政府部門及控?zé)熑耸孔钪饕墓ぷ骶褪莿訂T與傳播。他們把明星運動員因為吸煙死亡的案例制作成廣告片，在媒體播放，喚醒民眾。在控?zé)煼蓪嵤┣昂蠖荚M織民意調(diào)查，了解民眾對控?zé)煹南敕?，讓法律為民眾知曉?/p>

　　巴西圣保羅州在控?zé)煼蓪嵤┑淖畛?0天里，與媒體密切合作，控?zé)熑耸縼淼?.8萬個公共場所，敦促這里的工作人員了解這部法律。

　　巴西控?zé)熈⒎ㄗ顝娪辛Φ耐苿诱邊⒆h員約瑟·賽哈出生在一個所有成年人都吸煙的家庭，他說，“我吸二手煙都吸夠了”。因此不管是在作為圣保羅州州長期間還是任職巴西衛(wèi)生部部長期間，他都在堅定地推動控?zé)熜袆?。他給中國的控?zé)熃ㄗh是，“關(guān)鍵是宣傳，讓老百姓支持控?zé)煟屇贻p人知道抽煙有害，而不是更man、更帥?！?/p>

　　在中國的控?zé)熑耸靠磥?，公眾對吸煙危害、特別是二手煙危害的知曉率低，是目前控?zé)煹囊淮箅y題。

　　“中國控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)不健全，缺人、缺錢現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重?！苯f，“美國3億人口中有6000萬吸煙者。中國13億人口中有3億吸煙者。2014年美國有關(guān)部門建議政府提供的控?zé)熃?jīng)費是1年最少23億美元，比較理想的是33億美元。這些經(jīng)費最少有3億美元用于媒體傳播。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告，然后再花錢在電視臺播放?！?/p>

　　“而中國全國的控?zé)煴O(jiān)測經(jīng)費1年只有1000多萬元人民幣?！苯f。

　　廣州市控?zé)熮k主任伍任初說，廣州市控?zé)熮k和其他城市控?zé)熮k相比，還算是人數(shù)比較多的。但他們也只有5個編制，還有些合同制的控?zé)煴O(jiān)督員?！叭藛T缺，待遇低，是目前的主要問題，控?zé)煴O(jiān)督員每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控?zé)煴O(jiān)督員，目前有5人已經(jīng)離職?！?/p>

　　利益的沖突

　　控?zé)焸鞑チΧ炔粔虻谋澈笥姓J(rèn)識的不足，更有利益的沖突。因為煙草業(yè)巨大的相關(guān)利益，各國的控?zé)煿ぷ鞫际且粓鰶]有硝煙的戰(zhàn)爭。美國雖然簽署了世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》，但因為煙草商的阻撓，公約一直沒有生效。

　　在巴西，控?zé)熑耸客瑯右c煙草商進行激烈的博弈。當(dāng)?shù)氐目責(zé)熑耸空f，很多時候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟力量已經(jīng)演變成政治力量，一些議員已成為煙草商利益的代言人。

　　政見不同，對控?zé)熣叩挠绊懸膊煌Ｙ惞硎?，他?dān)任衛(wèi)生部部長時，巴西不允許煙草業(yè)贊助F1賽事。但新一屆政府上臺后，改變了政策，允許煙草業(yè)贊助。一年后，由于百姓反對，政府又禁止了煙草業(yè)對F1賽事的贊助。而事實證明，煙草業(yè)的贊助并非必不可少?！皼]有煙草業(yè)的支持，F(xiàn)1賽事依然很強大?！?/p>

　　雖然巴西控?zé)熑〉昧朔e極的進展，但控?zé)煂邑斦愂盏挠绊懖⒉淮?。?jù)了解，目前巴西煙草業(yè)收入在巴西財稅收入中的占比較小，為1%～2%。由于巴西煙草80%用于出口，控?zé)煂Π臀髟斐傻慕?jīng)濟損失較小，巴西煙農(nóng)也并沒有受到很大的壓力。

　　與之相比，中國承受的控?zé)熤达@然深重得多。中國的煙草主要是內(nèi)銷，煙草業(yè)一直是重要的財稅來源之一。鄭榕說，中國來自煙草行業(yè)的稅收占到整個財政稅收的6%～7%。消費稅的收入主要歸中央財政，而煙草消費稅的收入占到了全部消費稅收的一半以上。并且，煙草公司還是所有國企中上繳利潤最高的，上繳利潤率達25%以上。在一些產(chǎn)煙大省，煙草更是地方經(jīng)濟、財政的支柱。

　　不僅如此，一旦全面實施控?zé)?，大量煙農(nóng)還將面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)的壓力。不過，鄭榕覺得從煙草產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析，煙農(nóng)分享的利益是最少的，而且與其他經(jīng)濟作物相比，種煙帶來的收入也比較低，她認(rèn)為，轉(zhuǎn)產(chǎn)對煙農(nóng)可能不是件壞事。不過要讓煙農(nóng)們認(rèn)識到自身經(jīng)濟利益問題，并且放棄種植習(xí)慣顯然并不容易。

　　控?zé)熑耸總兲嵝?，衡量控?zé)煂?jīng)濟的影響，不能只看重財政收入上的變化。由于煙草對健康的損害，從公共衛(wèi)生經(jīng)濟的角度來分析，考慮到控?zé)煄淼慕】凳找婕肮残l(wèi)生投入的減少，控?zé)煹氖找鎸⑦h高于由此付出的成本。

　　但是到目前為止，在這方面還缺乏具體的測算。鄭榕表示，他們一直希望能對此進行具體的研究。詳實的數(shù)據(jù)顯然更容易說服各級政府在控?zé)焼栴}上采取更積極的態(tài)度。

　　從巴西的情況來看，盡管多個控?zé)煵块T都表示控?zé)煄淼氖找媸蔷薮蟮模壳耙踩狈唧w經(jīng)濟數(shù)據(jù)的支撐與比對。

　　圣保羅州衛(wèi)生廳的相關(guān)人士介紹說，實行控?zé)?年后，當(dāng)?shù)匾蛭鼰煂?dǎo)致的心臟病、中風(fēng)下降了三成，控?zé)熁ǖ腻X低于用于就醫(yī)的錢，從衛(wèi)生經(jīng)濟的角度算，省了錢。

　　巴西的癌癥醫(yī)學(xué)院在全國煙民中所做的調(diào)查也表明，由于控?zé)?，男女煙民的心臟病發(fā)病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。

　　巴西實行的是全民免費醫(yī)療，相比于煙草帶來的稅收收益，政府在醫(yī)療上的投入更為巨大，這也是政府下決心控?zé)煹囊粋€重要原因。

　　不過，參議員賽哈說，就目前來看，控?zé)熡绊懙母饕氖切聼熋?，因為煙草成癮性等原因，控?zé)煂蠠熋竦挠绊戇€相當(dāng)有限。也就是說針對老煙民的醫(yī)療支出仍將維持。而對新煙民，特別是青少年煙民醫(yī)療支出的變化，通常要幾十年后才能集中顯現(xiàn)。從這個意義來講，要準(zhǔn)確計算公共衛(wèi)生支出的賬，可能還需要更多的時間，而其經(jīng)濟利益的展現(xiàn)則需要更久的時間。

　　雖然面臨艱難博弈，但控?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熍c政府的財政收入之間并非“死結(jié)”。目前，完全可以從提高煙草稅、煙草價格等方面取得突破。

　　鄭榕指出，從世界各國的控?zé)熃?jīng)驗來看，提高煙草稅與煙草價格是減少煙草消費的單項最有效措施。

　　在我國，通過提高卷煙消費稅來提高卷煙價格的策略受制于消費稅的價內(nèi)稅設(shè)計和煙草專賣體制下的卷煙定價機制。在現(xiàn)有的專賣體制下，提高卷煙消費稅以提高卷煙零售價格的有效途徑是將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，由批發(fā)商代扣代繳。2009年的卷煙消費稅調(diào)整雖然沒有改變卷煙單品的價格，但改變了煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和卷煙的市場供給結(jié)構(gòu)，并提高了卷煙的平均零售價格和稅負(fù)水平。

　　“目前中國卷煙的價格和稅負(fù)水平仍低于全球平均水平，仍有較大的提稅空間。未來卷煙消費稅制度的調(diào)整需要大幅提高從量稅的比重，在提稅的基礎(chǔ)上將兩檔從價稅率統(tǒng)一為單一稅率。在現(xiàn)有分稅制體制下，提高卷煙消費稅還需要配套相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付方案，以補償?shù)胤蕉愂帐杖氲膿p失?！庇浾?潘圓